!Учебный год 2023 / Шабунова. Национальная безопасность России - внутренние угрозы реализации стратегии

стваиприродныебогатстванепозволяетобеспечитьуправляемостьэкономикойиразумноераспределениефинансовыхресурсов.

Действия правительства вызывают обоснованные претензии президента. В течение 2013–2014 гг. В.В. Путин более десяти раз публично указывал федеральным министрам на низкий уровень организационной деятельности по реализации поставленных задач, на неэффективность правительственных решений по поддержке необходимого экономического роста (см. приложение).

Однако за провалы в социально-экономическом развитии страны в 2012–2014 гг. никто персонально не ответил: ни министры финансовоэкономического блока, ни заместители председателя правительства, ни председатель Правительства РФ Д.А. Медведев. Более того, правительствоидальшепланируетпроводитьпрежнююполитику,котораяприведёт, по прогнозу Минэкономразвития, не к выводу России в число лидирующих стран, а, наоборот, к снижению её доли в мировом ВВП с 4% в 2012 г. до 3,4% к 2030 г.

В наибольшей степени неэффективность государственного управления проявилась в условиях охватившего страну бюджетного кризиса, особенно на региональном уровне.

Необходимо подчеркнуть, что в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» проведение активной нало- гово-бюджетной политики определено в числе основных инструментов укрепления экономической безопасности58.

Между тем итоги исполнения субфедеральных бюджетов за последние два года указывают на разрастание дестабилизационных процессов, перешедших в подавляющем большинстве российских регионов в острый бюджетный кризис, результативные проявления которого характеризуются следующими данными.

1. В 2010–2014 гг. темпы роста собственных доходов бюджетов замедлились до 9,8% против 30,5% в 2000–2004 гг. и 17,6% в 2005– 2009 гг. (табл. 2.17).

58 «Укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками, включая проведение активнойгосударственнойантиинфляционной,валютной,курсовой,денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импортозамещение и поддержку реальногосектораэкономики»(п.63«СтратегиинациональнойбезопасностиРоссийской Федерации до 2020 года»).

61

Таблица 2.17. Динамика доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ

в 2004–2014 гг.

Источники: данные Росстата; Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

Таблица 2.18. Реальные собственные доходы консолидированных бюджетов

субъектов РФ в 2012–2014 гг.

Источники: данные Росстата; Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

62

Поитогам2014г.собственныедоходыбюджетоввреальномвыраженииснизилисьпочтина300млрд.руб.,илина5%посравнениюс2012г., главным образом за счёт падения их поступлений в регионах-донорах и крупных центрах нефтегазовой и металлургической промышленности

(табл. 2.18).

2. Сокращениедоходныхисточниковирастущаясоциальнаянагрузка спровоцировали беспрецедентный рост дефицита бюджетов регионов, который по итогам 2013 г. достиг рекордной величины – 642 млрд. руб., в пять раз превысив плановое значение и в два раза – дефицит федерального бюджета. В 2014 г. удалось сократить бюджетный дефицит до 448 млрд. руб., но он всё ещё выше уровня 2009 г. (табл. 2.19).

Таблица 2.19. Дефицит консолидированного бюджета РФ в 2009–2014 гг., млрд. руб.

Подавляющее большинство субъектов РФ (74 из 85) имели отрицательный бюджетный баланс. Без учёта регионов, исполнивших бюджет с профицитом, чистый дефицит территориальных бюджетов в 2014 г. составил 524 млрд. руб., или более 8% по отношению к собственным доходам.

Сохранение существенного объёма бюджетного дефицита лишний разподчёркиваетнеэффективностьработыправительствавсферемежбюджетного регулирования в течение длительного времени.

По прогнозам, в 2015 г. дефицит субфедеральных бюджетов может достичь 950 трлн. руб., причём первоначальный прогноз по дефициту

63

уже скорректирован в сторону увеличения на 400 млрд. руб., что свидетельствует о недостаточной сбалансированности всей экономики и её слабой диверсификации.

3. Необходимость финансирования дефицита бюджетных ресурсов остро обозначила долговые проблемы регионов. В течение 2008– 2014 гг. закредитованность субъектов РФ выросла в девять раз и к началу2015г.достигла2трлн.руб.Приэтомвструктурекредитовболее 60% приходится на кредиты коммерческих банков, являющихся наиболее обременительными для региональных бюджетов с точки зрения их обслуживания59 (рис. 2.9).

Рисунок 2.9. Кредиты, полученные субъектами РФ в 2008–2014 гг., млрд. руб.

Источники: данные Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

В результате резкой эскалации заимствований объём государствен- ногодолгавыросвчетырераза–с0,6в2008г.до2,4трлн.руб.в2014г.,на погашение которого в следующих бюджетных циклах регионы вынуждены будут направить более трети собственных бюджетных ресурсов

(рис. 2.10).

Поитогам2014г.количествосубъектовРФ,имеющихуровеньдолговой нагрузки свыше 50%, увеличилось с 36 до 45.

59 В2014г.средниеставкипокоммерческимкредитам,привлечённымсубъектамиРФ, составляли 10,8–13,5%, по бюджетным кредитам – ¼ ставки рефинансирования Центробанка (для финансово слабых регионов бюджетные кредиты на замещение банковских выдавались по ставке 0,1% годовых).

64

ʶ̸̨̨̛̣̖̭̯̏ ̨̨̛̬̖̦͕̐̏ ̵̛̛̥̖̺̀ ̨̱̬̖̦̏̽ ̨̨̨̣̜̔̐̏ ̡̛̦̬̱̌̐̚ ̭̼̹̖̏ ϱϬй

Рисунок 2.10. Государственный и муниципальный долг консолидированных бюджетов

субъектов РФ в 2008–2014 гг.

* В скобках указана долговая нагрузка, измеряемая отношением объёма долга к объёму собственных доходов бюджета.

Источники: данные Минфина РФ; Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

Масштабное привлечение займов для финансового обеспечения федеральных программ, прежде всего указов Президента РФ от 7 мая 2012 г., значительно изменило структуру государственного долга субъектов РФ. Если в 2008 г. основная часть задолженности (45%) приходилась на государственные и муниципальные ценные бумаги, то теперь такой же удельный вес составляют кредиты коммерческих банков, а доля бюджетных кредитов увеличилась почти в пять раз (рис. 2.11). Более половины банковских кредитов носят краткосрочный характер, что связано с большими рисками по рефинансированию.

Рисунок 2.11. Структура государственного и муниципального долга консолидированных бюджетов субъектов РФ, %

Источники: данные Минфина РФ; расчёты ИСЭРТ РАН.

65

Ключевым фактором бюджетного кризиса следует рассматривать проводимую ультралиберальным финансово-экономическим блоком правительства крайне консервативную налогово-бюджетную политику, основными негативными результатами которой является следующее.

Во-первых, сложившаяся модель распределения налоговых доходов между уровнями бюджетов, закрепляющая принцип фискального приоритета Федерации с подчинённым положением её субъектов.

В ходе налоговых реформ, проведённых в 2000–2009 гг., наиболее собираемыеналогнадобавленнуюстоимость(НДС)60 иналогнадобычу полезных ископаемых (НДПИ)61 были централизованы и переданы в федеральный бюджет, а целый ряд территориальных налогов и сборов был отменён, что привело к потере 35% доходных источников бюджетов субъектов РФ (табл. 2.20).

Таблица 2.20. Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов

субъектов РФ в 1999 и 2014 гг.

Источники: данные Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

60О федеральном бюджете на 2001 год [Эл. рес.] : Федеральный закон РФ от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ // Гарант : информационно-правовой портал. – Реж. дост. : http:// base.garant.ru/12121528/

61О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ [Эл. рес.] : федеральный закон РФ от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ // Гарант : информационно-правовой портал. – Реж. дост. : http://base. garant.ru/12123873/; О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ [Эл. рес.] : федеральный закон РФ от 29 сентября 2009 г. № 218-ФЗ // Российская газета. – 2011. – № 5535. – Реж. дост. : http://www.rg.ru/2011/07/22/pivo-dok.html

66

В результате сужения налоговых источников количество самодостаточных территорий (не получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) уменьшилось с 20 в 2006 г. до 11 в 2014 г. (рис. 2.12).

Рисунок 2.12. Количество регионов-доноров в РФ в 2006–2014 гг.

Источник: данные Федерального казначейства.

Во-вторых, высокая зависимость наполняемости региональных бюджетов от двух платежей, привязанных к экономическому росту, – налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).

Замедление темпов роста экономики и падение прибыли хозяйствующих субъектов уже в 2012 году повлекло недопоступление платежей поналогунаприбыльвобъёме70млрд.руб.,ав2013г.–более400млрд. рублейпосравнениюс2011г.(вреальномвыражении),чтосталоосновной причиной низких темпов роста собственных доходов бюджетов. По итогам 2014 года падение сборов налога на прибыль в большинстве регионов удалось компенсировать, однако в целом по территориальным бюджетам они не достигли объёмных показателей 2011 года на

350 млрд. руб., или на 18% (рис. 2.13).

67

Рисунок 2.13. Поступление налога на прибыль в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2011–2014 гг., млрд. руб.

Источники: данные Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

Основная часть недопоступлений налога на прибыль пришлась на крупныеиндустриальныецентры, чтоещёразуказываетнаобщееухудшение экономической ситуации в стране (табл. 2.21).

Таблица 2.21. Поступление налога на прибыль в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2011 и 2014 гг. (в ценах 2011 г.)

68

Окончание таблицы 2.21

Источники: данные Федерального казначейства; Росстата; расчёты ИСЭРТ РАН.

В-третьих, не обеспеченная доходными источниками социализация бюджетных расходов, увеличивающая объёмы долгового финансирования.

В результате отсутствия чёткого разграничения полномочий и конструктивно организованной координации между уровнями публичной власти на региональные бюджеты была возложена подавляющая часть финансовыхобязательствповыполнениюфедеральныхпрограмм,изложенных в указах Президента РФ. Следствием этого стал прогрессирующий рост дефицита текущего финансирования и расходов на возврат и обслуживание кредитов, привлечённых для его погашения, которые на конец 2014 г. составили 1,7 млрд. руб. (рис. 2.14) и впервые превысили все другие направления финансирования территориальных бюджетов, за исключением образования.

Рисунок 2.14. Дефицит текущего финансирования*, расходы на возврат кредитов и уплату процентов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008–2014 гг., млрд. руб.

* Рассчитан ИСЭРТ РАН как разность между собственными доходами бюджетов субъектов РФ и расходами за вычетом капитальных расходов и субвенций из федерального бюджета.

69

Концентрация на поддержании социальной стабильности обусловливает диспропорции расходной части бюджетов в пользу не инвестиций, а текущих затрат, создавая тем самым долговременные риски для устойчивого роста налогового потенциала. За 2008–2014 гг. доля капиталовложений региональных бюджетов уменьшилась с 22 до 11%, а доля социальных затрат увеличилась с 49 до 61%.

В-четвёртых, крайне неэффективные механизмы межбюджетного регулирования, реализующие основополагающий принцип бюджетного федерализма – повышение самодостаточности территорий – путём вторичного перераспределения бюджетных ресурсов. В результате большинство субъектов РФ решают проблемы социально-экономического развитиязасчётфинансовойпомощиизфедеральногобюджета,размер которой определяется не на нормативно-индикативной основе, а в значительной степени исходит из принципов политической целесообразности и лоббирования региональных интересов.

Приоритетом межбюджетных отношений в 2014 г. стало замещение трансфертного финансирования долговым. В 2009–2014 гг. выделение межбюджетных трансфертов оставалось практически на одном уровне, апривлечениекредитоввырослов4,5раза.Долязаимствованийвструктурефинансовойпомощиизфедеральногобюджетаувеличиласьс10до

32% (рис. 2.15).

Рисунок 2.15. Структура финансовой помощи, полученной из федерального бюджета консолидированными бюджетами субъектов РФ в 2009–2014 гг., млрд. руб.

* Доля кредитов в структуре финансовой помощи.

Источники: данные Федерального казначейства; расчёты ИСЭРТ РАН.

70