!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Покачалова. Публичный долг-1
.pdfгосударственный кредит; муниципальный кредит; государственный долг;
муниципальный долг; государственные долговые обязательства;
муниципальные долговые обязательства; государственные гарантии;
муниципальные гарантии и др.
3. Публичный долг – финансово-правовое следствие публичных кредитных отношений, участниками (субъектами) которых, с одной стороны,
всегда выступает публично-территориальное образование, а с другой – в
зависимости от конкретных правоотношений – иное публично-
территориальное образование, либо физическое или юридическое лицо, или организация (в том числе международная), не обладающая таковым статусом. На основе анализа исторических аспектов становления и развития различных форм и видов государственного долга в различных странах обосновывается изменение предназначения публичных долговых обязательств – от источников погашения
21
дефицита бюджета до инструментов централизованного управления рыночными процессами, при одновременном сохранении их основной фискальной функции – пополнения доходной части бюджета соответствующего уровня.
Выдвигается тезис о независимости использования публичных долговых обязательств современными государствами от их уровня экономического развития и государственно-политического строя. Публичные кредит и долг органически сочетаются с иными инструментами финансово-правового регулирования рыночных механизмов (наряду с налогами, ценами, денежной эмиссией). Соответственно этому предполагается необходимым и целесообразным даже в случаях фактического (временного) отказа конкретного государства от использования публичного кредита в качестве инструмента управления экономикой страны, оформлять правовое
регулирование указанных долговых отношений исключительно на уровне специализированных кодифицированных актов (например, Бюджетных либо Финансовых кодексов).
4. Публичный долг как финансово-правовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание и определение которой обусловливается государственно-политическим устройством страны. В
государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе двухуровневый государственный долг, включающий долг федерального и регионального уровней (субъектов Федерации), а также долг муниципальный. В унитарных – публичный долг сводится исключительно к долгу государственному и муниципальному. Публичный долг Российской Федерации как синтетическая финансово-правовая категория,
характеризующаяся, с одной стороны, целостностью, единством и взаимной связью его составных частей – государственного (федеральный и региональный) и муниципального долга, одновременно предполагает наличие особых качественных характеристик и специфических черт и признаков последних.
22
5. Сделан вывод о том, что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях удовлетворения публичного интереса и потому публичный долг не может рассматриваться, как полагают некоторые ученые, в качестве результата договора купли-продажи государственных (муниципальных) ценных бумаг.
Публичные долговые обязательства, будучи разновидностью расходных и в соответствующих случаях - бюджетных обязательств, представляют собой одну из правовых форм финансовой деятельности публично-
территориальных образований, не имеют отношения к предпринимательской деятельности указанных субъектов, хотя и могут приносить доход. В связи с этим аргументируется тесная взаимосвязь кредитно-долговой деятельности государства и муниципальных образований с инвестиционной деятельностью[3], направленной не столько на получение дохода (прибыли),
сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач. Неслучайно кредиторы публичных образований, по аналогии с иными инвесторами, пользуются налоговыми преференциями и иными льготами. Публично-долговая деятельность наряду с налоговой,
валютной, эмиссионной составляют единую систему финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в основе которой лежат принципы единства финансовой политики и денежной системы, а
также приоритета публичных интересов в правовом регулировании отношений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являющихся основными принципами финансового права.
6. Публичную долговую деятельность (кредитно-долговую деятельность публично-правовых территориальных образований), с учетом ее сущностных черт, следует рассматривать в качестве разновидности такого ключевого фи-
23
финансово-правового института, как финансовая деятельность государства и муниципальных образований, что обусловливает возможность
еехарактеристики в экономическом, материальном и правовом аспектах.
7.Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства,
предусматривающего возможность корректировки в одностороннем порядке публично-долговых обязательств (в т.ч. перенос срока выплаты основной
(номинальной) суммы долга, изменение срока выплат и размера установленных в условиях публичного займа процентов; реструктуризация
долга; новация долга; списание долгов и т.п.) является нарушением не столько принципа гражданского права – о недопустимости одностороннего расторжения или изменений условий договора, как обосновывают многие авторы, сколько норм Конституции РФ (ст.75), являющейся основным источником правового регулирования финансовых отношений.
8.Выявлена правовая природа публичного долга в аспекте структуры финансового права как отрасли права. Доказывается, что публичная финансово-правовая природа отношений в сфере организации государственного и муниципального долга не «страдает» и не видоизменяется в связи с тем, что само оформление публичных долговых обязательств опосредуется, в соответствии с действующим законодательством, «частноправовыми формами», т.е. с применением гражданско-правовых договоров (кредитных соглашений, кредитных договоров, договоров займа, договоров о предоставлении гарантий и др.).
9.Резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права, его можно характеризовать как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права. Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов, как публичный внутренний долг, публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги; бюджетный кредит; публичные гарантии; ответственность за нарушение
24
бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др.,
получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса
РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии.
10. Исследованы проблемы публичного долга во взаимосвязи с вопросами финансового законодательства. Характеризуя публичный долг в указанном аспекте, обосновывается необходимость рассмотрения его в качестве комплексной подотрасли российского законодательства,
включающей нормы финансового, конституционного, административного,
гражданского, международного права.
11. С позиций системного анализа выделены и дифференцированы финансовые правоотношения, возникающие в сфере публичного долга.
Обоснованы их основные признаки.
12.Публичный долг проанализирован в системе финансового права как отрасли отечественной правовой науки и учебной дисциплины. Сделан вывод о том, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе при подготовке современных правоведов и экономистов.
13.Проанализированы и уточнены понятия, признаки и классификация публичного долга как объекта управления. Обосновано, что управление публичным долгом в правовой сфере выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних публичных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов,
закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.
14. Сформулировано определение понятия «управление публичным долгом» как одного из важнейших направлений финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и как организующей,
целенаправленной деятельности уполномоченных публично-
территориальными
25
образованиями органов власти и управления, заключающейся в разработке и правовом закреплении совокупности мер воздействия на управляемый объект – публичный долг, в целях упорядочения системы его формирования, размещения и погашения (исполнения) и обеспечения функционирования в установленном порядке, в целях достижения финансовой стабильности и создания социальноблагоприятных условий жизнедеятельности государства и общества.
15. Аргументирована дифференциация мероприятий, составляющих со держание управления в сфере публичного долга; предложена классификация целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга.
В связи с этим обоснован ряд особенностей публичного долга как объекта управления, напрямую связанных с его публичным характером, что подтверждается рядом выявленных в процессе исследования признаков (в
т.ч. социальной обусловленностью целей создания и использования рынка публичных долговых обязательств; прямой связью с экономической безопасностью государства; взаимозависимостью с финансово-
экономическими интересами членов общества и др.).
16. Выявлено содержание управленческой деятельности в сфере публичного долга посредством конкретизации функций управления и задач,
решаемых в процессе реализации функций по управлению долгом.
Разработана классификация названных функций и задач.
Обосновано, что управление публичным долгом представляет собой одно из направлений как финансовой, так и регулятивной правотворческой деятельности публичных образований, проявляющейся в официальном установлении и закреплении, посредством принятия публичных финансово-
правовых норм, правил выпуска в обращение, эмиссии, размещения и погашения долговых заёмных обязательств.
26
17. Для достижения эффективной реализации целей финансово-правовой политики в сфере управления публичным долгом обосновывается необходимость применения на различных этапах деятельности публично-
территориальных образований по выпуску и обращению публичных ценных бумаг – различных по степени «жесткости» властных (императивных)
методов финансово-правового регулирования (управления).
При этом особо отмечается, что теоретическая разработка управленческих проблем в сфере публичного долга является важным направлением развития финансового законодательства. Это связано с поисками новых финансовых инструментов финансовой политики государства для обеспечения стабильных государственных и муниципальных доходов, строго целевого использования государственных и муниципальных расходов, выполнения обязательств участниками фондового рынка, в том числе участниками рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг,
атакже формирования сбалансированного бюджета (федерального,
субфедерального и местного уровня).
18. Многочисленные задачи, решаемые посредством управления публичным долгом, предложено дифференцировать в зависимости от сферы воздействия. Так, можно выделить:
а) задачи управления публичным долгом в экономической сфере .
К ним относятся: бюджетное регулирование и оптимизация налогообложения, в т.ч. путем частичного переложения налогового бремени современного поколения на будущее поколение; оптимизация эмиссионной деятельности, в т.ч. путем ограничения монетарных рынков учетно-
долговыми инструментами (рычагами);
б) задачи управления публичным долгом в политической сфере.
К ним следует, прежде всего, отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве,
обеспечение национальной безопасности;
в) задачи управления публичным долгом в социальной сфере.
27
Главные задачи здесь – это стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы;
г) задачи управления публичным долгом в правовой сфере.
Управление здесь выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.
19. На основании проведенного исследования и полученных результатов разработана Концепция финансово-правовой природы публичного долга,
основные положения которой могут быть использована при разработке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации» (раздела «Публичный долг Российской Федерации»),
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции публичного долга с теоретических и практических позиций российского финансового права,
которая нацелена на продолжение научных дискуссий о развитии доктрины
финансового права постсоциалистического периода. Исследование публичного долга имеет особое значение для определения его экономической и правовой природы, уточнения и развития понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки, совершенствования законотворческой деятельности и правоприменительной практики. Практическая значимость диссертации состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования рекомендаций, касающихся деятельности финансовых и других органов публичной власти и местного самоуправления, позволит повысить эффективность выполнения возложенных на них задач в финансовой и бюджетной сферах. Основные положе-
28
ния диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов финансового, бюджетного, банковского права.
В целом всестороннее исследование публичного долга в направлении теоретических и практических аспектов финансового права является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической, в т.ч. финансово-правовой, науки,
законотворческой и правоприменительной практики.
Апробация результатов. Основные научные результаты диссертации опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т.ч. в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК,
тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций,
учебниках и учебно-методических пособиях и иных изданиях, в т.ч.
имеющих рекомендацию (гриф) Министерства образования РФ.
Основные положения и выводы диссертационного исследования также апробированы:
-при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому
иналоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия
права», по финансовому и банковскому праву в Астраханском филиале ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»; при осуществлении научного руководства дипломными исследованиями в Самарском филиале ГОУ ВПО «Московский городской педагогический университет»;
- при подготовке и проведении лекций и семинаров по спецдисциплине
«Актуальные проблемы государственного и муниципального долга РФ» на факультете магистратуры в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
-при проведении занятий на факультете повышения квалификации ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
-при осуществлении научного руководства магистрантами,
соискателями и аспирантами кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
29
-в выступлениях на научно-практических конференциях и «круглых столах», в т.ч. международных;
-при обсуждении и одобрении диссертации на кафедре финансового,
банковского и таможенного права ГОУ ВПО Саратовской государственной академии права;;
- в деятельности Центра экспертиз и научных исследований финансового права, образованного при кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в соответствии с фантом Минобразования России (2004 г.),
директором которого является диссертант, научным руководителем – академик МАИ ВШ, доктор юридических наук, профессор Н.И.Химичева;
- в практической адвокатской деятельности соискателя при оказании правой помощи физическим и юридическим лицам – участникам публичных