!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

идеи о собственной ценности права как особой объективной (пра­ ктической) реальности… Между тем объективное право по отноше­ нию к предметам, процессам, задачам и целям, которые оно опосред­ ствует, конечно, может быть охарактеризовано как определенная форма. Но эту „форму“ нельзя сводить… к одним лишь документам, формальным правилам, формальным актам, …в лучшем слу­ чае — просто к законам, к детально простым требованиям и норма­ тивам юридической техники»1.

Мощным стимулом для развития науки финансового права и формирования нового финансового законодательства стало измене­ ние в России системы экономических отношений. В литературе отмечается, что прежняя система финансового права претерпевает существенные перемены из-за изменений самой материи финансо­ во-правового регулирования2. Высказано суждение о том, что «фи­ нансовое право прошло в своем историческом развитии длительный путь, результатом которого стало превращение отдельных разрознен­ ных нормативных предписаний в суперотрасль, положение которой в системе российского права обусловлено значимостью регулируемых общественных отношений»3.

Начиная с 1992 г. происходит бурное развитие финансово-право­ вой научной мысли (защищены десятки докторских и сотни канди­ датских диссертаций4; опубликовано значительное количество мо­ нографий, учебников, учебных пособий, научных и методических работ; появился ряд журналов; во многих вузах созданы кафедры финансового права; проводятся международные, общероссийские, региональные конференции и совещания, посвященные проблемам теории и практики финансового права, образована Международная ассоциация финансового права и др.).

Вместе с тем развитие науки финансового права и достигнутые ею результаты не получили адекватного отражения в действующем финансово-правовом массиве: «Нередко создается впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведет противоречивую деятельность „поинститутно“5. С приведен­

1Алексеев С.С. Самое святое, что есть у Бога на земле. Иммануил Кант и проблемы права в современную эпоху. С. 156–159.

2См.: Запольский С.В. Теория финансового права. Научные очерки. С. 297, 298.

3Мирошник С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права // Современ­ ная теория финансового права: сборник материалов международной научно-пра­ ктической конференции. М.: РАП, 2011. С. 165.

4Грачева Е.Ю., Щекин Д.М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М.: Статут, 2009. С. 42.

5Запольский С.В. Теория финансового права. Научные очерки. С. 299.

31

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

ным суждением нельзя не согласиться. Вместе с тем знаемость при­ чин некоей разнонаправленности научной деятельности и действий законодателя (отсутствие рекомендаций финансовой науки либо их неинструментопригодность; отсутствие эффективных форм взаимо­ действия между властью и наукой и др.) и преодоление этих обстоя­ тельств повысят эффективность финансового права. Очевидно, что указанная проблема нуждается в самостоятельном рассмотрении и последующем разрешении. Вместе с тем полагаем, что мультилатер­ ность (разнонаправленность) результатов деятельности представи­ телей науки финансового права и законодателя целесообразно суще­ ственным образом изменить, поскольку иное вызовет нежелательное финансово-правовое регулирование экономических отношений1.

Исторической практике и современному периоду известны муль­ тилатерность (разнонаправленность) подходов по созданию финан­ сового законодательства, когда деятельность законодателя и резуль­ таты исследований науки финансового права имеют несовпадающие векторы развития. Полагаем возможным и целесообразным изменить сложившуюся практику прежде всего путем создания Исследователь­ ского центра финансового права при Президенте России, в числе задач которого одними из главных явились бы подготовка и (или) экспертиза финансовых законопроектов на основе достижений юри­ дической науки и потребностей, вызванных финансовой деятельнос­ тью государства, а также разработка и последующее утверждение в установленном порядке Концепции развития финансового законо­ дательства Российской Федерации на текущий период и на длитель­ ную перспективу.

Строительство финансового законодательства Российской Феде­ рации должно быть осуществлено на основе пандектной системы путем подразделения норм финансового права на Общую и Особен­ ную части, что обеспечит их конвергенцию с нормами и институтами других отраслей российского права, способность к необходимой систематизации финансового законодательства и эффективность его применения.

Анализ развития отечественной науки финансового права свиде­ тельствует о наличии в ней ряда нерешенных проблем, среди которых

1В науке финансового права высказаны, в частности, предложения о методике фор­ мирования законопроектов о налогах, а также о методике юридической оптими­ зации юридических конструкций действующих налогов. См.: Иванова В.Н. Юри­ дическая конструкция налога как фактор совершенствования налогового законо­ дательства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 24; Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография / рук. авт. кол. Е.И. Спектор. М.: ИЗиСП, 2011.

32

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

особую актуальность и фундаментальное значение имеет системное формирование Общей части и Особенной части финансового права, адекватных современным требованиям и с позиции догмы права полностью инструментопригодных. Представляется, что в решении этой сложной задачи науке финансового права следует двигаться целенаправленно и последовательно, избегая «революционных по­ трясений», равно как и сциентизма, имея в виду трансформацию определенной научной позиции (доктрины) в своеобразные «зна­ ния — власть»1.

Отметим, что импликация структуры финансового права и сис­ темы финансового законодательства имманентна и должна быть таковой постоянно, поскольку изъяны в элементах структуры фи­ нансового права рецепируются действующим финансовым законо­ дательством и наносят ущерб желаемым финансово-правовым ре­ зультатам, распространяющим свое действие за пределы сферы фи­ нансов. Представляется, что сама по себе структура финансового права обеспечивает определенность и является константой и доми­ нантой, безусловно способствующей осуществлению систематизации финансового законодательства как важнейшего этапа научного по­ знания объективной правовой реальности и правоприменительной практики. Наряду с указанным исследование и уяснение структуры современного финансового права обеспечивают адекватное право­ понимание финансово-правовой реальности.

Вюридической науке высказаны различные суждения относи­ тельно сущности, природы и содержания системы финансового пра­ ва и законодательства. Так, в общей теории права находим разные точки зрения на понимание системы права.

Вначале прошлого века отмечалось, что «система права предпо­ лагает следующее. Во-первых, анализ норм права, подразделяемых на нормы общего (абстрактного) значения и нормы местного (спе­ циального) значения. Во-вторых, открытие общих руководящих принципов права, по отношению к которым отдельные нормы пред­ ставляются лишь частными выводами. В-третьих, использование приема юридической конструкции, имея в виду определение приро­ ды конкретного правоотношения. В-четвертых, формирование об­ щих понятий, благодаря которым нормы права группируются в ин­ ституты и другие крупные подразделения. Общие понятия приводят­ ся в логическое соотношение между собою и размещаются в

1См.: Мартьянов В.С. Спор об истине: макротеоретический дуализм герменевтики

исциентизма // Научный ежегодник Ин-та философии и права УрО РАН. Вып. 11. Екатеринбург, 2011. С. 169.

33

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

логическом порядке, соответствующем их взаимному отношению. Так получается система права»1.

С точки зрения современных авторов, система права — это вну­ тренняя структура права, состоящая из взаимосогласованных норм, субинститутов, институтов, подотраслей и отраслей права. Законо­ дательство, как и право, имеет свою систему, под которой понима­ ется его внутреннее строение. Система права выступает в качестве содержания, а система законодательства — в качестве формы. Сис­ тема права складывается объективно в соответствии с существующи­ ми общественными отношениями. Система законодательства пре­ имущественно субъективна, ибо зависит от законодателя2.

Во времена Союза ССР под системой финансового права предла­ галось понимать единство, взаимосвязь и дифференциацию финан­ сово-правовых норм по разделам3, институтам с учетом особенностей содержания регулируемых ими общественных отношений4. По мне­ нию отдельных авторов, система финансового права — это внутрен­ нее распределение норм по отдельным финансово-правовым инсти­ тутам в соответствии с особенностями финансовых отношений, регулируемых этими нормами5. Сегодня ряд ученых считают, что система финансового права как совокупность нормативных установ­ лений государства включает две части — Общую и Особенную, име­ ющие свою архитектонику и содержание6.

В науке финансового права проведено исследование, в котором рассмотрение структуры финансового права связано с определением вопросов Общей части и проблем, относящихся к Особенной части, имея в виду традиционные подотрасли и отраслевые институты, а так­ же учетное право7.

1Хвостов В.М. Общая теория права. Элементарный очерк. 4-е изд. СПб.; М.; Вар­ шава; Вильно, 1908. С. 111–113.

2См.: Малько А.В., Нырков В.В., Шундиков К.В. Теория государства и права. Эле­ ментарный курс. С. 177, 182–183; Теория государства и права / под ред. С.С. Алек­ сеева. С. 276, 288 (авторы главы — А.С. Шабуров, П.Т. Васьков); и др.

3Под термином «раздел отрасли» следует понимать, по мнению С.Д. Цыпкина, крупное правообразование, которое тождественно термину «подотрасль».

4См.: Советское финансовое право: учебник / отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цып­ кин. М.: Юрид. лит., 1982. С. 55, 56 (автор — С.Д. Цыпкин) и др.

5См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: Вища школа, 1983. С. 26.

6См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 27, 28 (авторы главы — О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева).

7См.: Ашмарина Е.М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 89–96.

34

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

Высказано суждение, что «система финансового права должна строиться с учетом двух критериев: экономического и правового. Экономическим критерием формирования системы финансового права являются существующая финансовая система и обслуживаю­ щие ее движение финансовые потоки, а правовым критерием систе­ матизации финансового права служит правовая классификация иму­ щественных отношений»1.

С точки зрения ряда авторов, в системе финансового права нахо­ дит отражение объективно существующая система государства, а единство финансовой системы выражается в общем построении системы норм и принципов финансового регулирования2.

Обосновывается, что финансовое право, будучи динамично раз­ вивающейся отраслью права и сложным правовым образованием, включающим большое количество правовых норм, требует внутрен­ него структурирования, т.е. существования в виде определенной системы. «Система финансового права — это его внутреннее строе­ ние, объединение финансово-правовых норм в определенной после­ довательности, обусловленной системой общественных отношений, складывающихся в сфере финансовой деятельности государства»3. Некоторые исследователи исходят из того, что «бюджетное право, являясь самостоятельной группой правовых норм финансово-пра­ вовых отраслей, обладает сложной структурой и выступает в качест­ ве подсистемы этих отраслей4.

Н.И. Химичева писала, что «финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множества финансово-правовых норм, совокуп­ ность которых выражается в сложной целостной системе. Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в определенной последовательности и взаимосвязи группируются в различные ин­ ституты и более крупные подразделения. Группировка финансовоправовых норм зависит от особенностей и взаимодействия регули­ руемых ими финансовых отношений, т.е. имеет объективную осно­ ву. Однако право не только отражает общественные отношения; его предназначение — регулировать и активно воздействовать на них. Поэтому на построение системы финансового права, группировку

1Карасева М.В. Современные проблемы построения системы финансового права // Правоведение. 2006. № 3. С. 94–99.

2См.: Барциц И.Н., Петрова Г.В. Финансовое право: учебник. М.: РАГС, 2010. С. 23.

3Пилипенко А.А. Финансовое право: учебное пособие. Минск: Книжный Дом, 2007. С. 64 и след.

4См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 28–30.

35

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

его норм, формирование институтов оказывают влияние и потреб­ ности практики. Система российского финансового права — это объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности. В системе финансового права выделяются части, разделы, подотра­ сли, институты. Наиболее крупные подразделения российского фи­ нансового права — части: Общая и Особенная. Обоснование их вы­ деления в финансовом праве и определение содержания каждой из них относится к важным достижениям отечественной правовой науки»1.

Предлагается понимание системы финансового права как «сово­ купности частей и элементов финансового права, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от иных отраслей пра­ ва. Система финансового права получает выражение в объединении единых по юридической природе элементов в структурно упорядо­ ченное целостное единство, обладающее относительной самостоя­ тельностью, устойчивостью, автономностью и взаимодействующее с внешней средой»2.

Высказано суждение о том, что «система финансового права — это сетевая структура, в которой может быть вычленено множество раз­ личных иерархических подсистем. Структура финансового права не может быть сведена к древовидной»3.

Ряд ученых считают, что «система финансового права — это такое распределение норм финансового права по группам и их построение

вопределенной последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их единстве. Система финансового права есть научно организованная совокупность, распределенность по подо­ траслям и правовым институтам, которые образуют отрасль — фи­ нансовое право»4.

Доказывается, что и система права, и система законодательства не являются застывшими. «Они находятся в постоянном изменении

всвязи с быстрым поступательным развитием общественных отно­ шений. Некоторые правовые институты изменяются, ликвидируют­

1Финансовое право: учебник: 3-е изд. / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2003. С. 50, 51; Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: учебно-методиче­ ский комплекс. М.: НОРМА, 2005. С. 129, 130.

2Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финан­ сового права: учебное пособие. Омск: Омский гос. ун-т, 2002. С. 27, 28.

3Институты финансового права / под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009. С. 31.

4Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского. С. 46 (автор гла­ вы — К.С. Бельский).

36

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

ся, другие создаются или преобразуются в подотрасли. В составе институтов появляются небольшие субинституты и даже миниин­ ституты, содержание которых существенно изменилось». Отметим, что автор этого вывода отождествляет систему финансового права и структуру финансового права, рассматривает их как однопорядковые категории1.

Отметим, научные воззрения правоведов на систему финансово­ го права были подвергнуты монографическому исследованию2.

В современной науке финансового права сложилась определен­ ная общность воззрений на категорию «система финансового зако­ нодательства»: система финансового законодательства рассматри­ вается в качестве источников финансового права (В.В. Бесчеревных, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский, В.В. Гриценко, К.С. Бельский, Л.К. Воронова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, С.В. Мирошник, В.А. Парыгина, Е.В. Покачалова, А.А. Пилипенко, И.В. Рукавиш­ никова, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, А.А. Тедеев, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, С.Д. Цыпкин, И.А. Цинделиани и др.). Подчеркнем, что известная совокупность финансовых нормативных правовых актов сама по себе является системообразующим фактором.

Изложенный обзор суждений, позиций, мнений и выводов по­ зволяет остановиться на следующих моментах. Во-первых, значи­ мость анализируемых категорий имеет не только теоретико-методо­ логическую, но и практическую ценность. Во-вторых, проведенные исследования финансово-правовой материи в рассматриваемом аспекте с очевидностью свидетельствуют о создании фундаменталь­ ной основы, наличие которой позволяет уяснить природу сущест­ венных элементов финансового права, исследовать действующий финансово-правовый массив и выполнять научные разработки, как требуемые текущим моментом, так и спроецированные на среднеили долгосрочную перспективу (формирование научного задела). В-третьих, фундаментальные изменения в 1991 г. экономических отношений требуют сегодня перехода от «блокового» и «точечного» создания финансово-правового массива к концептуальному уровню построения системы финансового законодательства.

Считаем справедливым мнение ряда ученых-правоведов (О.Н. Гор­ бунова и др.) о необходимости принятия основополагающего фи­

1См.: Конюхова Т.В. О предмете, методе, системе и учебной дисциплине финансо­ вого права // Современная теория финансового права: сборник материалов меж­ дународной научно-практической конференции. М.: РАП, 2011. С. 228–231.

2См.: Цинделиани И.А. О системе финансового права: современное состояние на­ учных исследований: монография. М.: РАП, 2011.

37

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

нансового нормативного правового акта. Представляется, что им должен стать федеральный закон «Основы финансового законо­ дательства Российской Федерации». Его архитектоника и содер­ жание существенным образом могли бы воздействовать на гармо­ низированное совершенствование прежде всего Общей части финансового права1.

Полагаем, что развитие финансово-правовой мысли, финансо­ вого законодательства и его правоприменения позволяют предпо­ ложить следующее. Система финансового права, охватывая внутрен­ нюю форму — структуру финансового права, этим не ограничива­ ется, включая в себя не только организованную совокупность финансово-правовых норм, но и правопонимание применяемых норм, юридических конструкций, отражает взаимосвязь и взаимо­ действие с финансовой системой, финансовой политикой, а также с рядом факторов экономической действительности (финансами, соб­ ственностью, промышленным производством, национальным богат­ ством России), а также судебную, судебно-арбитражную практику и практику Конституционного Суда РФ. Воздействие на систему фи­ нансового права оказывают и будут оказывать факторы, относящи­ еся к ведению международного финансового права (участие России в составе «Группы двадцати», создание и деятельность ЕАЭС, иных международных и межгосударственных структур, институтов и орга­ низаций). Представляется, что существенное воздействие на систему финансового права оказало присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО)2.

Вместе с тем введению соответствующего международного пра­ вового акта в российскую правовую систему (его подписание, при­ соединение к нему и др.) должны предшествовать понимание цели этого документа, анализ согласованности его содержания с положе­ ниями национального законодательства, соблюдение интересов на­ циональной безопасности. С этой точки зрения вызывают вопросы положения международного документа, подготовленного Советом

1Предложение о создании финансового кодекса выдвигалось Е.А. Ровинским. См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Юрид. лит., 1960. С. 95.

2См.: Протокол от 16 декабря 2011 г. «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года». Ратифицирован Федеральным законом от 21 июля 2012 г. № 126-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru. См. также: Губарева А.В. Рецепция российским законодательством соглашений Всемирной тор­ говой организации. Екатеринбург: УрГЮА, 2011.

38

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

финансовой стабильности (FSB) и оформленного странами — чле­ нами «Группы восьми» в октябре 2011 г.1, который предполагает применение в отношении лиц, находящихся под юрисдикцией Рос­ сийской Федерации, предписаний, не конвергированных с нормами российского законодательства, и контрастирует с положениями за­ конодательства о национальной безопасности.

Система финансового законодательства, по сути, находит отра­ жение в Особенной части финансового права. В науке финансового права неоднократно отмечалась необходимость последовательного распределения крупных подразделений финансового права, а также иных правообразований, подпадающих, по мнению ряда ученых, под финансово-правовое воздействие.

§3. Значение структуры (внутренней формы) финансового права как объективного инструмента решения актуальных финансово-правовых проблем

Подчеркнем, что перечень изложенных ниже проблем, не являясь исчерпывающим, находится во взаимосвязи со структурой финан­ сового права. Отметим, что после 1991 г. государством осуществлены определенные последовательные действия по достижению финан­ сово-правовых результатов, связанных с разрешением ряда вопросов (введены в действие Бюджетный кодекс РФ (далее ‒ БК РФ), Нало­ говый кодекс РФ (далее ‒ НК РФ), существенно изменен валютный закон, принято большое число финансовых нормативных правовых актов и др.).

Собственно, анализ актуальных финансово-правовых проблем во взаимосвязи со структурой финансового права предопределен, по меньшей мере, двумя обстоятельствами:

1)инструментальным уровнем (микроуровнем);

2)фундаментальным уровнем (макроуровнем)2.

Микроуровень позволяет рассмотреть конкретные финансовоправовые ситуации в персонифицированном виде либо в парной

1См.: Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятель­ ности финансовых институтов. Октябрь 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://jinancialstabilityboard.org/publications/r111104cc.pdf.

2См.: Цвайгерт К., Кётц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере част­ ного права. Основы: в 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 12–14; Тилле А.А., Швеков Г.В. Срав­ нительный метод в юридических дисциплинах. М.: Высшая школа, 1978.

39

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

правовой связи (правоотношении)1. Макроуровень предполагает исследование большой общности норм (института, подотрасли, от­ расли). Вместе с тем не удивительно, когда анализ конкретной проб­ лемы, относящейся к микроуровню, показывает ее явную взаимо­ связь с проблемой, относящейся к макроуровню, и наоборот.

Современное финансовое право России по содержанию и регу­ лятивной направленности выполняет функцию специальной отрасли российского права (особой формы правового регулирования эконо­ мических отношений). Будучи публично-правовым образованием, оно производно от конституционного права — главной, ведущей отрасли права страны2 — и находится в определенной взаимосвязи с гражданским правом — фундаментальной отраслью материально­ го права, поскольку частное первично, а публичное — вторично (Т. Гоббс). Если предположить, что налогоплательщики будут обя­ заны передавать весь получаемый ими доход (100%) в пользу казны, то итог и сроки подобного финансово-правового конструирования будут совершенно очевидными.

Следует подчеркнуть, что указанные производность и взаимосвязь финансового права не означают его второстепенности в правовом регулировании3. Понимание этого обстоятельства вносит в процесс формирования финансового права алгоритм поведенчества, обеспе­ чивающий надлежащее функционирование финансово-правового механизма и его взаимодействие с иными отраслями права, преду­ преждая возникновение элементов конкуренции, коллизий, проти­ воречий.

На макроуровне особенность финансового права предопределя­ ется спецификой отрасли права и входящих в его состав правовых образований, каждое из которых обладает особым, автономным пред­ метом регулирования. Гарантированное в стране единство экономи­

1Приведенная классификация «микроуровень» и «макроуровень» используется и в экономической литературе. См.: Казак А.Ю., Юзвович Л.И. Иностранные инвестиции в системе финансово-кредитного регулирования международного движения капи­ тала (вопросы теории). Екатеринбург, 2010. С. 22; Долан Э.Дж., Линдсей Д. Рынок: микроэкономическая модель / под общ. ред. Б.С. Лисовина и В.В. Лукашевича. СПб., 1992. С. 8, 9.

2См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 6–9.

3На это обстоятельство (производность) справедливо указывает С.В. Запольский, подчеркивая, что оно, напротив, свидетельствует о единстве правового регулиро­ вания. См.: Запольский С.В. О правовой природе финансовой деятельности госу­ дарства // Ежегодник Международной ассоциации финансового права. 2003 г.: сб. научных работ / под ред. проф. С.В. Запольского. М., 2004. С. 28, 29.

40