!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А.М. - Административное право-1

обеспечить их реализацию путем дачи конкретных предписаний участникам совместной деятельности. Суды влияют на отношения между различными субъектами в процессе рассмотрения споров, возникающих между ними. Органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы все физические и юридические лица действовали строго в рамках законов. При этом деятельность названных органов регламентирована нормами различных отраслей права: конституционного, административного, уголовного и др. Рассматриваемый подход к пониманию государственного управления используется в теории государства и права, политологии, экономике и иных отраслях науки1.

В узком аспекте государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на организацию исполнения законов и заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами (хозяйствующими, социальными) и людьми, что выражается в издании обязательных для них подзаконных актов. Такую трактовку используют прежде всего в науке административного права2. Вне такого понимания остается деятельность органов представительной (законодательной) и судебной власти, прокуратуры, иных органов государства (Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.).

Государственное управление, рассматриваемое в узком аспекте, обладает рядом признаков:

1.Государственное управление характеризуется всеобщностью. Это означает, что оно реализуется во всех сферах деятельности государства (экономической, социальной, политической), т. е. везде, где возникает необходимость исполнения законов. Другими словами, государственное управление представляет собой средство практического осуществления задач и функций государства.

Всеобщий характер государственного управления проявляется независимо от масштаба его осуществления, т. е. как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований. Всеобщий характер способствует объединению в единую систему всех отраслей и сфер управления, всех его звеньев.

2.Государственное управление представляет собой вид деятельности по исполнению законов и иных нормативных правовых актов. Оно занимает подчиненное положение по отношению к законодательной власти, так как осуществляется на основе нормативных актов, принимаемых органами законодательной власти, и как бы продолжает ее, претворяя в жизнь предписания законов. Исполнительный характер государственного управления выражает природу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

1Зеркин Д. П., Игнатов В. Н. Основы теории государственного управления. М., 2007. С. 49. 2Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2010. С. 34.

11

3.Государственное управление имеет юридически властный, распорядительный характер. Управление – это деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту, поэтому управленческие отношения всегда основаны на власти и подчинении, т. е. являются субординационными. Властность предопределяется и тем, что управление осуществляется от имени государства, поскольку именно оно и определяет его направленность.

Исполнение законов невозможно без наличия полномочий распорядительного характера, Поэтому государство наделяет субъекты управления определенным объемом распорядительных полномочий. Это проявляется через право органов управления издавать юридические акты (акты управления), которые содержат обязательные предписания (нормативные, индивидуальные). Для того чтобы обеспечить их исполнение, органы государственного управления наделяются также правом применения мер принуждения.

4.Государственное управление осуществляется специальными субъектами. Таковыми являются федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Например, в Пермском крае к

ним относятся Правительство Пермского края, краевые министерства, инспекции и агентства1.

В соответствии с Конституцией РФ значительными полномочиями в сфере исполнительной власти обладает Президент. Поэтому он и его администрация также реализуют определенные полномочия в сфере государственного управления.

В связи с необходимостью оперативного управления отдельными отраслями экономики государство наделяет полномочиями исполнительнораспорядительного характера некоторые государственные структуры, не относящиеся к системе государственных органов, в частности Центральный Банк России, государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос» и др.

Действующее законодательство предусматривает, что субъекты РФ имеют право передавать некоторые вопросы, отнесенные к их компетенции, муниципальным образованиям. Исходя из этого, органам местного самоуправления

могут быть переданы соответствующие полномочия в сфере государственного управления2.

5.Государственное управление носит подзаконный характер, так как закон определяет его направленность, средства достижения поставленных целей

изадач. Оно осуществляется на основе закона. Содержанием деятельности

1О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края: Закон Пермского края от 7 сен. 2007 г. // Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 10.

2Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.

12

многих субъектов государственного управления является исполнение законов (федеральных, региональных) путем применения общих норм к ситуациям, возникающим в различных отраслях общественной жизни. Поэтому органы исполнительной власти могут осуществлять только те полномочия, которые законом отнесены к их компетенции.

6.Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными людьми, социальными коллективами по поводу использования ими материальных и иных ресурсов. Организационная сущность государственного управления состоит, следовательно, в том, что с его помощью достигается регулирование и координация совместной деятельности людей с целью реализации ими законов

иих нормативных правовых актов. Таким образом, органы управления обеспечивают практическое осуществление государственных функций в порученной им другими субъектами сфере деятельности.

7.Государственное управление – это непрерывная, постоянная, планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих управленческих связей, в проверке их исполнения и контроле (надзоре) за функционированием системы управления и всех ее элементов. Этому признаку соответствует понятие цикл управления, который включает три основных этапа (стадии): подготовка и принятие решения, организация его исполнения, контроль за исполнением решения.

8.В процессе государственного управления требования закона реализуются в различных формах. Наряду с правоприменением, которое состоит в даче прямых юридических предписаний, субъекты управления осуществляют правотворчество, т. е. разрабатывают и утверждают юридически обязательные правила, конкретизируя требования законов. Значительное место в деятельности органов исполнительной власти занимает реализация полномочий юрисдикционного характера, связанных с разрешением правовых конфликтов в сфере управления и применением мер административного (внесудебного) принуждения.

Таким образом, государственное управление – это юридически властная деятельность особой группы органов государства, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов.

В систему государственного управления входят области, отрасли и сферы. Область государственного управления – это совокупность отраслей управления, объединенных единством основного назначения (управление экономи-

13

кой, управление социальной деятельностью, управление административнополитической деятельностью).

Отрасль управления представляет собой совокупность органов управления, объединенных общностью профиля объектов и их конкретного назначения (управление промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, образованием, здравоохранением, культурой, обороной, внутренними делами и др.).

Сфера государственного управления – комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (планирование, статистическая отчетность, сертификация и др.).

Государственное управление находит свое выражение в реализации определенных функций. Функция управления – это конкретное направление управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют основные (общие), обеспечивающие и специальные функции.

К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет, контроль, организация, регулирование и др.

Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем, например: об изменениях во внешней среде и соответствующей этому трансформации задач и действий данной организации, а также о внутренних изменениях самой организации. Как функция государственного управления прогнозирование представляет собой разработку научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о перспективах развития отдельных отраслей управления.

Планирование представляет собой процесс выработки целей данной системы и решений, необходимых для их достижения. Планирование выражается в разработке основных показателей социально-экономического развития, федеральных и региональных программ, временных и количественных показателей их реализации. Так, например, Президентская программа подготовки управленческих кадров 2018–2019 гг. определяла направления и сроки обучения руководителей для органов государства.

Организация – это разработка и проведение конкретных мероприятий по выполнению принятого управленческого решения; она представляет собой подбор исполнителей, их обучение, материально-техническое и финансовое обеспечение. Организация предполагает также упорядочение структуры государственного органа, штатов, процессов управления и др.

14

Контроль и учет тесно связаны между собой. Учет позволяет определить количественные изменения материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов, используемых в процессе исполнения управленческих решений.

Контроль представляет собой сопоставление фактических промежуточных и конечных результатов с планируемыми показателями. Информация, полученная в результате контроля, помогает принять необходимые меры по совершенствованию механизма реализации управленческого решения. Контроль в государственном управлении осуществляется как органами исполнительной власти, так и представительными, судебными органами. Определенными контрольными полномочиями в этой сфере обладает Счетная палата РФ.

Регулирование – это установление общеобязательных правил, требований

ипроцедур для участников управленческой деятельности по выполнению стоящих перед ними задач. Посредством регулирования органы государственного управления устанавливают порядок лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации произведенной продукции, регистрации отдельных объектов, проведения контрольных и надзорных проверок и т. п.

Кчислу обеспечивающих функций управления относятся такие, как кадровая, информационного обеспечения, финансирования, материальнотехнического обеспечения делопроизводства и др.

Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение негативно отражаются на всей системе функций

ина результатах управления.

Управляющее воздействие органов исполнительной власти может быть направлено как на объекты внешней среды, так и на организацию деятельности самого органа. Соответственно, выделяют два вида государственного управления: внешнее и внутреннее.

Внешнее управление имеет приоритетное значение, так как связано с реализацией внешних полномочий. Оно направлено на объекты (предприятия, учреждения, физических лиц), которые не входят в систему органа исполнительной власти и не состоят с ним в отношениях прямого, непосредственного соподчинения. Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки проводит лицензирование и аккредитацию вузов независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Внутреннее государственное управление осуществляется в целях повы-

шения слаженности, эффективности функционирования самого органа исполнительной власти; в качестве объектов управления в этом случае выступают структурные подразделения и сотрудники, непосредственно подчиненные руководителю органа (субъекта управления). Примером такого управления явля-

15

ется, в частности, утверждение руководителем Федеральной службы по надзору

всфере образования и науки регламента (распорядка) служебного времени.

Влитературе в качестве самостоятельного вида выделяют также внутриорганизационное государственное управление, которое состоит в осуществлении исполнительно-распорядительных функций органами законодательной

власти, судами, прокуратурой и другими органами государства, не относящимися к органам исполнительной власти1. По нашему мнению, такой подход ни-

чем не обоснован, поскольку по своим содержанию и направленности внутриорганизационное управление ничем не отличается от внутреннего государственного управления и может рассматриваться как его часть.

§ 3. Принципы государственного управления

Реализация задач, стоящих перед государственным управлением, предполагает его осуществление на основе ряда принципов, определяющих природу данного вида деятельности. Под принципами государственного управления понимаются закрепленные в нормах права основные, исходные положения (идеи), отражающие его особенности и назначение2. Содержание принципов не только выражает сущность государственного управления, но и оказывает влияние на формирование системы органов управления, выбор форм и методов осуществления ими управленческих функций.

В системе государственного управления выделяют, как правило, общие и организационные принципы. Общие выражают теоретическую основу управленческой деятельности. К их числу можно отнести законность, федерализм, сочетание централизации и демократизма, плановость.

Организационные принципы характеризуют связи между различными звеньями системы государственного управления, определяют основы построения аппарата управления. Данную группу составляют отраслевой и территориальный принципы, сочетание коллегиальности и единоначалия, гласность и др.3 Принцип законности в управлении означает точное и единообразное исполнение законов, принятие управленческих решений, отнесенных законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и определенной процессуальной форме. Ни один государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может самостоятельно изменять, расширять или сужать объем закрепленных за ним полномочий. Важными способами обеспечения данного принципа являются государственный и судебный контроль, прокурорский надзор, а также обжалование действий и решений органов исполни-

тельной власти и должностных лиц.

1См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ.соч. С. 38.

2См.: Административно-процессуальное право/ под ред. А. И. Каплунова. СПб., 2017. С. 21.

3Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 124–136.

16

Принцип федерализма вытекает из федеративного устройства РФ. Статья 71 Конституции РФ закрепляет перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению России. В ст. 72 перечислены вопросы, отнесенные к совместному ведению России и ее субъектов. Это предопределяет наличие двух уровней органов государственного управления: федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Конституционное разграничение полномочий между федеральным центром и регионами лежит в основе определения компетенции названных органов. Так, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрены исключительные полномочия Министерства просвещения России, полномочия, которые министерство может передать соответствующим органам исполнительной власти субъектов федерации, а также полномочия, отнесенные к компетенции собственно региональных органов исполнительной власти1. При этом как федеральные органы, так и органы исполнительной власти регионов обязаны взаимно соблюдать и исполнять федеральные и региональные нормативные акты управления.

Принцип сочетания централизации и демократизации в управлении предполагает закрепление единства системы исполнительной власти, повышение ее эффективности. Именно поэтому в начале 2000-х гг. в России были созданы федеральные округа во главе с полномочным представителем Президента РФ, который призван обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа2.

Проявлением рассматриваемого принципа является и создание федеральными органами исполнительной власти территориальных органов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Это позволяет обеспечить единообразное осуществление полномочий, отнесенных к ведению РФ, на всей территории государства. Подконтрольность и подотчетность нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящим гарантирует исполнение нормативных правовых актов, изданных федеральными органами, их структурными подразделениями на местах.

Демократизация в государственном управлении выражается в разграничении на основе Конституции РФ полномочий между федеральными и региональными органами, а также в передаче части полномочий в сфере государственного управления от органов государства органам местного самоуправления. Одним из проявлений демократизации государственного управления является участие граждан в деятельности органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 2014 г. «Об основах общественного контроля» при органах исполнительной власти создаются обще-

1Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1).

2О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Федер. закон от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20.

17

ственные советы, в состав которых входят представители гражданского общества. Целью советов является выявление и анализ проблем, возникающих в той или иной отрасли управления, а также внесение предложений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти1.

Действующее законодательство предусматривает и иные формы участия граждан в государственном управлении, например, путем общественного обсуждения проектов решений, принимаемых органами исполнительной власти, по наиболее значимым вопросам.

Принцип плановости обусловлен самой природой управления, которое представляет собой постановку целей, разработку программ их достижения. Планомерное развитие государственного управления в целом и управления отдельными отраслями является необходимым условием функционирования всего государственного аппарата. Планы, определяющие порядок решения вопросов экономического, социального и иного характера, после утверждения соответствующими органами государства облекаются в правовую форму и становятся юридически обязательными. Принцип плановости практически проявляется в том, что вся текущая и перспективная деятельность основывается на планах2.

Отраслевой принцип управления характеризуется тем, что отдельные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление в отношении конкретной однородной группы предприятий и учреждений, обеспечивая реализацию всех или большинства основных и вспомогательных (ресурсных) функций управления. Данный принцип лежит в основе построения многих федеральных и региональных органов исполнительной власти. К их числу можно отнести Министерство просвещения РФ, Министерство сельского хозяйства Пермского края и др.

Территориальный принцип предполагает комплексное решение задач управления в отношении объектов, расположенных на определенной территории. Так, для обеспечения управления федеральным имуществом (собственностью), находящимся на территории субъектов РФ, создано федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое имеет свои территориальные управления во всех республиках, краях, областях, входящих в состав РФ. Названный принцип лежит также в основе управления отдельными территориями нашего государства. Министерство РФ по развитию Дальнего Востока призвано обеспечить координацию деятельности по реализации государственных программ на территории Дальневосточного федерального округа, а также функций по созданию и развитию территорий опережающего развития3.

1Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1).

2О стратегическом планировании в РФ: Федер. закон от 28 июня 2014 г. // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. 1).

3Собрание законодательства РФ. 2012. № 28.

18

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия используется для того, чтобы обеспечить персональную ответственность каждого руководителя за организацию и функционирование конкретного государственного органа. В связи с этим руководитель наделяется контрольными полномочиями и полномочиями по применению мер дисциплинарного принуждения. Коллегиальность является одним из средств противодействия субъективизму в решении основных вопросов, отнесенных к компетенции конкретного органа. Кроме того, коллективное обсуждение подведомственных вопросов способствует принятию наиболее обоснованных управленческих решений. Проявлением коллегиальности является создание в федеральных органах исполнительной власти специальных органов (коллегий)1. Коллегиальным органом является также Правительство РФ, которое принимает решения по основным направлениям своей деятельности исключительно на заседаниях Правительства большинством голосов при наличии соответствующего кворума.

Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает организационное подчинение конкретного органа исполнительной власти субъекта РФ вышестоящему органу специальной компетенции (министерству) и региональному органу общей компетенции. Этот принцип имеет место там, где есть децентрализация исполнительных функций, где нужен учет местных особенностей при решении вопросов социально-экономического характера. Так, Министерство сельского хозяйства Пермского края по вопросам совместного ведения подконтрольно Минсельхозу России, а по иным вопросам управления данной отраслью – Правительству Пермского края. В первом случае речь идет о вертикальном подчинении, во втором – о горизонтальном.

Принцип гласности в управлении предполагает объективное и всестороннее информирование управляемых о внутренней и внешней политике государства. Это достигается путем опубликования официальных документов, аналитических обзоров, статистических данных, характеризующих деятельность органов государственного управления.

На обеспечение реализации принципа гласности направлена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г.2

1 См.: Приказ Минобрнауки РФ. № 418 от 5 мая 2017 г. [Электронный ресурс]. Доступ из информ.- правового портала «Гарант RU».

2Собрание законодательства РФ. 2014. № 5.

19

Глава 2. Сущность административного права

§ 1. Предмет и метод административного права России

Предмет и метод являются ключевыми критериями выделения любой отрасли права. Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос «на что направлено правовое регулирование?». Административное право регулирует общественные отношения в области публичного управления. Круг этих общественных отношений является наиболее широким, чрезвычайно подвижным, но в реальности возникают большие трудности при определении и описании предмета административного права, поскольку легального определения просто не может быть, а среди ученых-административистов нет единого мнения по этому вопросу.

Вопрос о предмете административного права России в настоящее время в науке остается одним из актуальных и, к сожалению, до сих пор неразрешенных. Общественные отношения вообще и управленческие в частности подвергаются постоянному изменению. Соответственно, и предмет любой отрасли права постоянно развивается.

Среди огромного множества мнений о предмете административного права в учебной литературе долгое время наиболее классическим считался подход Д. Н. Бахраха и А. П. Коренева, которые в предмет административного права включали следующие группы общественных отношений:

–внешние отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, юридическими и физическими лицами – с другой. Такие отношения характеризуются непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти;

–внутриорганизационные отношения, т. е. отношения, возникающие внутри органа исполнительной власти»1.

Также оригинальной в этом вопросе являлась позиция авторитетного ученого К. С. Бельского, который включал в предмет административного права следующие группы общественных отношений:

–сфера государственного управления;

–сфера общественного (полицейского) порядка2.

Но в настоящее время происходит расширение предмета административного права в связи с расширением форм реализации исполнительной власти, расширение круга субъектов реализации исполнительной власти (в том числе наделение государственными полномочиями по осуществлению исполнитель-

1Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2006. С. 27–28; Коренев А. П. Административное право России. М.: Щит-М, 1999. Ч. 1. С. 56.

2 Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 17.

20