!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

21

административно-властного характера1.

В теории административного права зачастую он рассматривается во взаимосвязи с «контролем», общей функцией управления. В юридической литературе контроль рассматривается как «… неотъемлемая часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе …»2, он формируется в соответствии с интересами обширных общественных групп и народа в целом3. Контроль, как функция управления, осуществляется на основе наблюдения за поведением управляемой системы. Его цель – своевременное реагирование на те или иные отклонения в отдельных сферах жизнедеятельности общества с целью обеспечения эффективного функционирования системы в целом. По результатам контроля происходит адаптация и оптимизация всей управляемой системы.

Д.Н. Бахрах пишет - «… контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых,

научных, социально-политических, организационно-технических позиций…»4.

Первые попытки теоретического отграничения понятия «надзор» от понятия «контроль»5 были предприняты в 70-х годах XX века.

Проблема соотношения понятий контроля и надзора поднимается практически во всех исследованиях, посвященных государственному

1 См.: Асадов А.М. Конституционные основы государственного финансового администрирования // Административное право и процесс. – 2011. – №7. – С. 16-20., Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – M. – 1976., Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. – M. – 1981. – С. 10.

2 Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юридический мир. – 2006. – № 10. – С. 7480.

3Слезин А.А. Политический контроль как функция государства // Юридический мир –

2007. – № 1. – С. 59-62.

4См. Бахрах Д.Н, Административное право. – М. – 2001. – С. 182-183.

5Советское административное право: Учебник / Под ред. В.В. Малькова. – М.: Юрид, лит.

– 1973. – С. 257.

22

управлению. При этом в разных случаях данные термины употребляются либо

как самостоятельные понятия, либо как взаимоисключающие или

взаимозаменяемые.

Всвоих работах Ю.М. Козлов придерживается точки зрения, что административный надзор есть «… специфическая разновидность контрольной деятельности, заключающаяся в наблюдении за правомерностью деятельности таких объектов, которые не связаны с надзирающими органами отношениями соподчинённости …». Это обосновывалось тем, что в отличие от ведомственного контроля уполномоченные органы при осуществлении надзорной деятельности не осуществляют всеобъемлющий контроль всех аспектов деятельности поднадзорного объекта1.

Взависимости от объема контроля Д.Н. Бахрах различает собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

И.И. Веремеенко придерживается точки зрения о том, что контроль и надзор составляют единое целое2. В своих работах он объясняет это тем, что в управлении «… законодатель не видит различия между контролем и надзором

…» и в связи с этим «… в законодательстве, как правило, употребляется термин «контрольно-надзорные органы» …»3. Подобной позиции придерживается и А.П. Алехин. Для него данные термины тождественны по их функциональному назначению, в связи с тем что органы осуществляют контрольно-надзорную деятельность, которая имеет элементы как

«контроля», так и «надзора», а также позволяет от одной функции перейти к другой. Соответственно при раскрытии содержания административного

1Козлов Ю.М. Административное право. – М. – 1999, – С. 215-219.

2Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Норма. – 2001. – С. 166; Дьяконов В.В. Указ. соч. – С.52; Шорина Е.В. Контроль за деятельность органов государственного управления в СССР. – М.: Наука. – 1981. – С. 97-104 и др.

3Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права // Актуальные проблемы административного права России: материалы Всероссийской научнопрактической конференции. – Омск. – 1999. – С.12-13.

23

надзора А.П. Алехин использует термин «контроль»1.

Многие ученые полагают, что употребление этих терминов как синонимов является ошибочным2, поскольку указанными терминами охватываются разные государственные функции и правовые институты3.

Однако оживленная научная дискуссия до настоящего времени так и не привела к консенсусу относительно содержания этих терминов и их соотношения.

Концепция советского административного надзора не подразумевала строгого разделения понятий «контроль» и «надзор». Происходило отождествление данных понятий, и административный надзор считался разновидностью контроля. В законодательстве произошло смешение понятий контроля и надзора, которое продолжается и по сегодняшний день. Данный подход находил свое отражение, например, в утратившем силу Федеральном законе от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»4. В частности, в статье 2 приводилось следующее определение: «… государственный контроль (надзор) – проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами …».

1Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М. – 1998. – С. 391-393.

2Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений. Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации. – М. –2001. – С. 243; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. – СПб. – 2002. – С. 122-127; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. – СПб. Изд-во «Юридический центр Пресс». – 2003. – С. 180.

3Яшина Е.Р. Понятие и виды государственного контроля и надзора в Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. Волгоградский институт экономики, социологии и права. – 2015. – № 2 (31). – С. 46-54.

4Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. № 33 (часть I). ст. 3436.

24

Аналогичные положения содержатся в действующем Федеральном законе от 27.12.2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании»1 (далее – Закон № 184-ФЗ). Так, в статье 32 административный надзор в сфере технического регулирования понимается как «… государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации …».

Подобный подход применяется и в Указе Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также в проекте федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»2.

При этом до сих пор не выработан единый подход к решению вопроса о том, что надзор является частью контроля, или же наоборот3 - контроль является частью надзора.

В то же время, хотя, как нами выяснено, на данный момент не удалось разрешить сложившиеся противоречия, следует разделять понятия «контроль» и «надзор». Для надзора характерно: ограничение оценки деятельности поднадзорного субъекта только критериями законности; отсутствие структурной подчинённости между надзирающим и надзорным и отсутствие

1 Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ, 30.12.2002, N 52 (ч. 1), ст. 5140.

2 См. ст. 2 проекта федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности Режим доступа http://sozd.parliament.gov.ru/bill/332053-7 (дата обращения: 20.07.2018).

3 Ларионов Г.А. Виды земельного контроля и их особенности // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. – М.: ТИССО. – 2004. Т.1. – С. 171; Дубовик О.Л. Экологическое право: учеб. - 2-е изд., перераб, и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. – 2007. – С. 317; Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О.Л. Дубовик, О.Н. Кузнецовой. – М.: Норма, 2007. – С. 14.

25

возможности вмешиваться в его деятельность. Контролю же присуща оценка подконтрольного объекта как с позиций законности, так и с позиций эффективности (целесообразности), а также возможность вмешиваться в деятельность подконтрольного. Таким образом, различия есть как в содержании проверочной деятельности, так и в объеме полномочий самих субъектов, её осуществляющих.

Надзорные полномочия реализуются в деятельности большого числа государственных органов – от специализированных ведомств до государственных инспекций и надзоров. При этом органы внешнего контроля такого разнообразия не имеют.

Для надзора основным методом его осуществления является непосредственное наблюдение за поднадзорным либо же проверка его деятельности по жалобе. Тогда как для контроля характерно большее число методов – проверка, ревизия, проведение экспертизы и др.1

В этой связи полагаем, что в теоретическом плане использование данных терминов в действующем законодательстве в качестве взаимозаменяемых понятий является некорректным: надзор является разновидностью контроля. В законодательстве следует использовать термин

«контрольно-надзорная деятельность», так как органы исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорную деятельность, которая имеет элементы и контроля, и надзора.

Административный надзор, осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти, является более специфичной деятельностью, для которой характерно соблюдение специальных правил, а

не законности в целом, формой и способом реализации контрольной власти.

При этом по настоящее время его понятие и соотношение с контролем остается открытым дискуссионным вопросом.

В теории права существуют различные дефиниции понятия

1 Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. – М: Норма: ИНФРА М. – 2015. – С. 305.

26

административного надзора. В.П. Беляев считает, что административному надзору присуще «… систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально организованными структурами исполнительной власти ... по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов…»1.

Д.Н. Бахрах определяет административный надзор как «… надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм …»2. По его мнению, основная цель этой деятельности «… обеспечение безопасности граждан, общества и государства». При этом он выделяет систематический и инициативный характер данной функции как отличительную черту, исходит из того что осуществление подобные мероприятия происходит по инициативе субъектов власти, а не в связи с поступлением жалоб3.

По мнению Ю.М. Козлова, административному надзору присуща такая форма подчинения, при которой в условиях отсутствия организационной подчиненности субъект надзора всегда действует подвластно. Такую форму подчинения он называет поднадзорностью4.

Целью административного надзора является обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также надлежащего качества продукции и услуг. Стоит отметить, что Законом № 184-ФЗ регулируются лишь вопросы обеспечения безопасности продукции путем установления минимально необходимых обязательных требований, в то время как вопросы обеспечения качества продукции отнесены исключительно к рыночным механизмам.

1Беляев В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории): Монография. Белгород: Кооперативное образование. – 2001.

2См. Бахрах Д. Н. Административное право России. – М. – 2000.

3См. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. – Екатеринбург. – 1999. – С. 31-34.

4См. напр.: Административное право; Учебник // Под ред. Ю.М. Козлова Л.Л. Попова М.

– 1999. – С. 82.

27

В качестве основного метода осуществления административного надзора выступают систематическое наблюдение за соответствующими поднадзорными объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по инициативе уполномоченного органа.

Одной из основных особенностей административного надзора является его отраслевая направленность. Объектами административного надзора являются конкретные общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления и нуждающиеся в особой правовой охране.

Объект административного надзора включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления.

Административный надзор, как и контроль, влияет на конечный результат поднадзорной деятельности, не участвуя непосредственно в процессе производства продукции. Задачи административного надзора представляют собой специальные задачи управления и присущи только данному виду деятельности. Например, задача по обеспечению безопасности продукции является общей задачей управления. Надзор же за соблюдением обязательных требований в отношении продукции, процессов производства,

эксплуатации, хранения, перевозки есть одна из указанных специальных задач.

К признакам административного надзора можно отнести следующее:

-его проведение исключительно органами исполнительной власти;

-осуществление в установленных сферах государственного управления;

-реализация только на основании административно-правовых норм;

-наличие специфических средств и способов реализации деятельности

ввиде лицензирования, декларирования.

Одним из важных направлений в системе административного надзора является надзор в сфере технического регулирования. Через данную деятельность проявляется регулирующая роль государства, заключающаяся в проверке установленных норм и правил поведения в сфере технического регулирования. Данная работа по проверке установленных правил поведения