новая папка 1 / 220311
.pdfЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Х. Волльманн, Э. Маркварт*
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОТСТРАНЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ БУРГОМИСТРОВ В ГЕРМАНИИ И «УДАЛЕНИЯ»
ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ
Введение в проблематику
Российское законодательство предусматривает целый ряд ме- ханизмов отстранения главы му-
ниципального образования от должности. Термин «отстранение от должности» здесь применяет- ся в широком смысле слова,
включая различные варианты «принудительного» прекращения полномочий главы – отзыв, уда- ление и отрешение, а также от- дельные случаи собственно пре- кращения полномочий.
В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» от
6.10.2003 ¹131-ФЗ полномочия главы муниципального образова-
ния прекращаются досрочно в случаях:
«1) смерти;
2)отставки по собственному желанию;
2.1) удаления в отставку в со- ответствии со ст. 74.1 настояще- го Федерального закона;
3)отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настояще- го Федерального закона;
4)признания судом недееспо- собным или ограниченно дееспо- собным;
5)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6)вступления в отношении не- го в законную силу обвинитель- ного приговора суда;
* Хельмут Волльманн – профессор
административного права в отставке университета А. Гумбольдта (Бер- лин), член Европейского клуба экс- пертов местного самоуправления, д.ю.н.
Эмиль Маркварт (Германия) –
гл. консультант консалтингового об- щества OST-EUROGmbH, президент Европейского клуба экспертов мест- ного самоуправления, к.ю.н.
7) выезда за пределы Россий- |
14) |
увеличения |
численности |
||||||||||||
ской |
Федерации |
на |
постоянное |
избирателей |
|
муниципального |
|||||||||
место жительства; |
|
|
|
|
образования более чем на 25 %, |
||||||||||
8) |
прекращения |
гражданства |
произошедшего |
вследствие |
из- |
||||||||||
Российской Федерации, прекра- |
менения границ муниципального |
||||||||||||||
щения гражданства иностранного |
образования |
или |
объединения |
||||||||||||
государства – |
участника |
между- |
поселения с городским округом». |
||||||||||||
народного договора |
Российской |
Среди перечисленных основа- |
|||||||||||||
Федерации, в соответствии с |
ний отстранения с точки зрения |
||||||||||||||
которым иностранный гражданин |
заявленной темы вызывают ин- |
||||||||||||||
имеет право быть избранным в |
терес те, что напрямую связаны |
||||||||||||||
органы |
местного |
самоуправле- |
с ответственностью главы за ка- |
||||||||||||
ния, приобретения им граждан- |
кие-либо действия или бездейст- |
||||||||||||||
ства |
иностранного |
государства |
вие: удаление в отставку в соот- |
||||||||||||
либо получения им вида на жи- |
ветствии со ст. 74.1 Закона; от- |
||||||||||||||
тельство или иного документа, |
решение от должности в соот- |
||||||||||||||
подтверждающего право на по- |
ветствии со ст. 74 Закона; вступ- |
||||||||||||||
стоянное проживание граждани- |
ление в отношении него в закон- |
||||||||||||||
на Российской |
Федерации |
на |
ную силу обвинительного приго- |
||||||||||||
территории иностранного госу- |
вора суда; отзыв избирателями. |
||||||||||||||
дарства, не являющегося участ- |
Если не касаться удаления главы |
||||||||||||||
ником международного договора |
муниципального |
|
образования |
||||||||||||
Российской Федерации, в соот- |
(речь об этом механизме пойдет |
||||||||||||||
ветствии |
с которым |
гражданин |
ниже), то три прочих способа |
||||||||||||
Российской Федерации, имею- |
отстранения можно считать дос- |
||||||||||||||
щий |
гражданство |
иностранного |
таточно логичными и традицион- |
||||||||||||
государства, имеет право быть |
ными |
механизмами |
ответствен- |
||||||||||||
избранным в |
органы местного |
ности главы. Речь в них идет, в |
|||||||||||||
самоуправления; |
|
|
|
|
|
частности, |
об |
ответственности |
|||||||
9) отзыва избирателями; |
|
перед |
избирателями, |
которые |
|||||||||||
10) установленной в судебном |
вправе отозвать главу муници- |
||||||||||||||
порядке |
стойкой |
неспособности |
пального образования в соответ- |
||||||||||||
по состоянию здоровья осущест- |
ствии с процедурой, установлен- |
||||||||||||||
влять полномочия главы муници- |
ной в законодательстве. Кроме |
||||||||||||||
пального образования; |
|
|
того, цитируемая статья устанав- |
||||||||||||
11.1) |
изменения |
порядка |
ливает отстранение (прекраще- |
||||||||||||
формирования |
|
представитель- |
ние полномочий) как сопутст- |
||||||||||||
ного |
органа |
муниципального |
вующую меру |
дисциплинарного |
|||||||||||
района |
в соответствии |
с ч. 5 |
взыскания в отношении главы, |
||||||||||||
ст. 35 настоящего Федерально- |
совершившего преступление (от- |
||||||||||||||
го закона; |
|
|
|
|
|
|
ветственность перед обществом |
||||||||
12) |
преобразования |
муници- |
в целом). Наконец, Законом пре- |
||||||||||||
пального образования, осущест- |
дусмотрено отрешение главы от |
||||||||||||||
вляемого в соответствии с ч.ч. 3, |
должности как механизм ответ- |
||||||||||||||
4-7 ст. 13 настоящего Федераль- |
ственности перед государством, |
||||||||||||||
ного закона, а также в случае |
призванным обеспечивать закон- |
||||||||||||||
упразднения |
|
муниципального |
ность местного самоуправления. |
||||||||||||
образования; |
|
|
|
|
|
|
При этом принципиально важно |
||||||||
13) утраты поселением статуса |
отметить, что, в отличие от отзы- |
||||||||||||||
муниципального |
образования |
в |
ва, два других механизма от- |
||||||||||||
связи с его объединением с |
странения |
применяются |
либо |
||||||||||||
городским округом; |
|
|
|
|
непосредственно судом, |
либо – |
Х. Волльманн, Э. Маркварт. Сравнительный анализ отстранения от должности … |
83 |
высшим |
должностным |
лицом |
кабря 2008 года ¹273-ФЗ «О про- |
должности не отвечает интере- |
||||||||||||||||||||||||||
субъекта |
Федерации, |
однако |
тиводействии коррупции» и други- |
сам общества, и если другие ме- |
||||||||||||||||||||||||||
лишь за определенные наруше- |
ми федеральными законами». |
|
|
ры |
оказываются |
недостаточны- |
||||||||||||||||||||||||
ния, |
подтвержденные решением |
Стремясь |
обосновать |
введе- |
ми, может быть объявлено о пре- |
|||||||||||||||||||||||||
суда. Ниже будет продемонстри- |
ние механизма удаления глав, |
кращении срока полномочий бур- |
||||||||||||||||||||||||||||
ровано |
определенное |
сходство |
выступивший с этой инициативой |
гомистра. В отношении дела, |
||||||||||||||||||||||||||
правового регулирования данных |
Президент РФ Д. Медведев, а |
которое ведут органы правового |
||||||||||||||||||||||||||||
механизмов отстранения в Рос- |
впоследствии и профильный Ко- |
надзора, действуют правила о |
||||||||||||||||||||||||||||
сии и Германии. |
|
|
|
|
митет по федеративному устрой- |
дисциплинарном |
расследовании |
|||||||||||||||||||||||
|
Обратимся теперь к механиз- |
ству и вопросам местного само- |
и о временном отстранении от |
|||||||||||||||||||||||||||
му т.н. удаления главы в отстав- |
управления (ранее – Комитет по |
должности. Декларация о дос- |
||||||||||||||||||||||||||||
ку. Как известно, в соответствии |
вопросам местного самоуправ- |
рочном прекращении срока пол- |
||||||||||||||||||||||||||||
со |
ст. 74.1 |
Закона |
|
¹131-ФЗ |
ления) |
Государственной |
Думы |
номочий делается на официаль- |
||||||||||||||||||||||
(введена Законом ¹90-ФЗ от |
РФ ссылаются на опыт европей- |
ном слушании, которое ведут |
||||||||||||||||||||||||||||
7.05.2009): |
|
|
|
|
|
ских стран, закрепивших, по |
органы правового надзора сред- |
|||||||||||||||||||||||
«1. |
Представительный |
орган |
мнению законодателей, анало- |
ней инстанции. К этому слуша- |
||||||||||||||||||||||||||
муниципального |
образования в |
гичные механизмы в своем зако- |
нию применяются соответствую- |
|||||||||||||||||||||||||||
соответствии с настоящим Феде- |
нодательстве. В качестве одного |
щие положения об официальном |
||||||||||||||||||||||||||||
ральным законом вправе удалить |
из последних примеров подоб- |
дисциплинарном |
проступке |
и |
о |
|||||||||||||||||||||||||
главу |
муниципального |
образова- |
ных |
попыток можно |
привести |
временном |
|
отстранении |
|
от |
||||||||||||||||||||
ния в отставку по инициативе де- |
ответ председателя вышеупомя- |
должности. Необходимые из- |
||||||||||||||||||||||||||||
путатов представительного органа |
нутого Комитета В. Кидяева на |
держки, возникающие у бургоми- |
||||||||||||||||||||||||||||
муниципального образования или |
обращение |
Европейского |
клуба |
стра, покрывает община (§128 |
||||||||||||||||||||||||||
по инициативе высшего должно- |
экспертов местного самоуправ- |
Положения). При этом подчерки- |
||||||||||||||||||||||||||||
стного лица субъекта Российской |
ления к председателю Государ- |
вается, что данная мера не на- |
||||||||||||||||||||||||||||
Федерации (руководителя высше- |
ственной Думы РФ С. Нарыш- |
правлена против общины, а ис- |
||||||||||||||||||||||||||||
го |
|
исполнительного |
органа |
кину. В письме господина В. Ки- |
ключительно |
против бургомист- |
||||||||||||||||||||||||
государственной власти субъекта |
дяева, в частности, указывается, |
ра. Досрочное прекращение сро- |
||||||||||||||||||||||||||||
Российской Федерации). |
|
что «институт удаления главы |
ка полномочий бургомистра воз- |
|||||||||||||||||||||||||||
2. |
Основаниями для удаления |
муниципального |
образования |
|
в |
можно |
при |
наличии следующих |
||||||||||||||||||||||
главы муниципального образова- |
отставку широко известен прак- |
условий: нужно доказать, что |
||||||||||||||||||||||||||||
ния в отставку являются: |
|
тике муниципального строитель- |
бургомистр не отвечает требова- |
|||||||||||||||||||||||||||
|
1) решения, действия (бездей- |
ства зарубежных стран и пред- |
ниям, предъявляемым к его |
|||||||||||||||||||||||||||
ствие) |
|
главы |
муниципального |
ставляет собой форму контроля |
должности. При этом речь может |
|||||||||||||||||||||||||
образования, повлекшие (по- |
за осуществлением главой муни- |
идти не о разовых или времен- |
||||||||||||||||||||||||||||
влекшее) наступление последст- |
ципального |
образования |
возло- |
ных упущениях бургомистра, а о |
||||||||||||||||||||||||||
вий, предусмотренных пп. 2 и 3 |
женных на него полномочий»1. В |
его |
постоянных |
недостатках |
|
в |
||||||||||||||||||||||||
ч. 1 ст. 75 настоящего Федераль- |
дальнейшем |
приводятся |
ссылки |
профессиональном или |
личном |
|||||||||||||||||||||||||
ного закона; |
|
|
|
|
|
на аналогичный, по мнению ав- |
отношении. |
|
Следствием |
этих |
||||||||||||||||||||
2) |
|
неисполнение |
в |
течение |
торов письма, механизм отстра- |
постоянных недостатков должны |
||||||||||||||||||||||||
трех и более месяцев обязанно- |
нения от должности глав муни- |
быть столь существенные нару- |
||||||||||||||||||||||||||||
стей по решению вопросов мест- |
ципальных образований, зафик- |
шения в управлении общиной – |
||||||||||||||||||||||||||||
ного |
|
значения, |
осуществлению |
сированный |
в |
положениях |
об |
действительные |
или |
возмож- |
||||||||||||||||||||
полномочий, |
предусмотренных |
общинах |
земель |
|
Баден- |
ные, – что его дальнейшее пре- |
||||||||||||||||||||||||
настоящим |
Федеральным |
зако- |
Вюртемберг и Саксония, а также |
бывание в должности не отвечает |
||||||||||||||||||||||||||
ном, иными федеральными зако- |
во Франции (без ссылок на нор- |
общественным интересам. Кроме |
||||||||||||||||||||||||||||
нами, |
уставом |
муниципального |
мативное регулирование), Украи- |
того, другие меры по устранению |
||||||||||||||||||||||||||
образования, и (или) обязанно- |
не, Кыргызстане. В обоснование |
нарушений |
оказались |
недоста- |
||||||||||||||||||||||||||
стей по обеспечению осуществ- |
своей |
позиции |
представители |
точными и безуспешными. Пря- |
||||||||||||||||||||||||||
ления органами местного само- |
федеральной власти используют, |
мой вины бургомистра для этого |
||||||||||||||||||||||||||||
управления |
отдельных |
государ- |
как нам представляется, доволь- |
не требуется»2. И далее: «Со- |
||||||||||||||||||||||||||
ственных полномочий, передан- |
но свободный перевод и собст- |
гласно Закону об общине Воль- |
||||||||||||||||||||||||||||
ных органам местного само- |
венное толкование норм выше- |
ной земли Саксония от 21 апреля |
||||||||||||||||||||||||||||
управления федеральными зако- |
указанных положений, представ- |
1993 г. |
(с |
изменениями от |
13 |
|||||||||||||||||||||||||
нами и законами субъекта Рос- |
ленные |
В. Евдокимовым |
и |
декабря 1996 г.) бургомистр мо- |
||||||||||||||||||||||||||
сийской Федерации; |
|
|
|
Я. Старцевым: «Если бургомистр |
жет быть освобожден от испол- |
|||||||||||||||||||||||||
3) |
|
|
неудовлетворительная |
не отвечает требованиям, предъ- |
нения |
своих |
обязанностей |
|
по |
|||||||||||||||||||||
оценка деятельности главы му- |
являемым к его должности, и тем |
решению большинства |
голосов |
|||||||||||||||||||||||||||
ниципального образования пред- |
самым возникают столь сущест- |
членов совета или по решению |
||||||||||||||||||||||||||||
ставительным органом |
муници- |
венные неполадки в управлении, |
граждан. Бургомистр освобожда- |
|||||||||||||||||||||||||||
пального образования по резуль- |
что |
дальнейшее |
пребывание |
|
в |
ется от своих обязанностей с |
||||||||||||||||||||||||
татам его ежегодного отчета пе- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
того момента, когда избиратель- |
||||||||||||||||||||
ред |
представительным |
органом |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ная комиссия общины подтвер- |
||||||||||||||||||
1 |
Письмо Председателя Комитета |
|||||||||||||||||||||||||||||
муниципального |
образования, |
дит |
факт |
его отстранения |
от |
|||||||||||||||||||||||||
данная два раза подряд; |
|
по федеративному устройству и во- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||
|
просам |
местного |
самоуправления |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
|
4) несоблюдение ограничений и |
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
В. Б. Кидяева |
президенту |
Европей- |
Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. |
||||||||||||||||||||||||||
запретов |
и |
неисполнение |
обя- |
ского клуба экспертов местного са- |
Местные органы власти зарубежных |
|||||||||||||||||||||||||
занностей, которые |
установлены |
|||||||||||||||||||||||||||||
моуправления Э. Маркварту – ¹3.20- |
стран: правовые аспекты. – М.: |
|||||||||||||||||||||||||||||
Федеральным законом от 25 де- |
25/49 от 1.02.2012. |
|
|
|
|
|
Спарк, 2001, с.247. |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
84 |
|
|
|
|
|
|
|
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
должности. |
После отстранения |
данная |
рекомендация |
россий- |
странения) |
глав |
муниципальных |
||||||||||||||||||||||
бургомистру присваивается ста- |
ским законодателем не исполне- |
образований по различным осно- |
|||||||||||||||||||||||||||
тус досрочно ушедшего на пен- |
на, Клуб в начале 2012 г. вновь |
ваниям как в немецких феде- |
|||||||||||||||||||||||||||
сию государственного чиновника |
обратился в КМРВСЕ, к Прези- |
ральных землях, так и в ряде |
|||||||||||||||||||||||||||
со всеми проистекающими отсю- |
денту РФ, председателю Госу- |
других европейских стран. |
|
|
|||||||||||||||||||||||||
да последствиями»3. |
|
|
|
|
дарственной Думы РФ и предсе- |
В |
европейских |
юрисдикциях |
|||||||||||||||||||||
Европейский |
клуб |
экспертов |
дателю |
Совета |
при |
Президенте |
бургомистры (здесь и далее дан- |
||||||||||||||||||||||
местного |
самоуправления |
неод- |
РФ по |
развитию |
гражданского |
ный термин также используется в |
|||||||||||||||||||||||
нократно высказывал свое отри- |
общества и правам человека со |
широком |
смысле – |
аналогично |
|||||||||||||||||||||||||
цательное отношение к институту |
специальным заявлением, в ко- |
термину |
«глава |
муниципального |
|||||||||||||||||||||||||
удаления глав. Так, еще на ста- |
тором, в частности, отмечалось: |
образования»), как правило, мо- |
|||||||||||||||||||||||||||
дии прохождения законопроекта |
«Данная норма активно исполь- |
гут быть отстранены от должно- |
|||||||||||||||||||||||||||
(февраль-март 2009 г.), обраща- |
зуется как средство политическо- |
сти (напомним, что этот термин |
|||||||||||||||||||||||||||
ясь к законодателям, Клуб отме- |
го давления на критически на- |
мы используем в широком смыс- |
|||||||||||||||||||||||||||
чал, среди прочего, что «законо- |
строенных |
руководителей муни- |
ле, подразумевая различные ос- |
||||||||||||||||||||||||||
проект вступает в противоречие |
ципалитетов. Следует отметить, |
нования и процедуры, по резуль- |
|||||||||||||||||||||||||||
и с ч. 1 ст. 7 Европейской Хартии |
что данная |
статья |
противоречит |
татам которых бургомистр лиша- |
|||||||||||||||||||||||||
ется своей должности) одним из |
|||||||||||||||||||||||||||||
местного |
самоуправления, |
со- |
ст. 12 Конституции РФ, правовым |
||||||||||||||||||||||||||
двух способов: |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||
гласно которой «статус местных |
позициям |
Конституционного Су- |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
∙ |
политическим |
путем – |
по- |
||||||||||||||||||||||||||
выборных лиц должен обеспечи- |
да РФ, определившего, что госу- |
||||||||||||||||||||||||||||
вать |
свободное |
осуществление |
дарственный контроль за мест- |
средством отзыва избирателями |
|||||||||||||||||||||||||
(жителями), либо выражения во- |
|||||||||||||||||||||||||||||
их мандата». Это |
означает, |
что |
ным самоуправлением не может |
||||||||||||||||||||||||||
тума |
недоверия |
представитель- |
|||||||||||||||||||||||||||
недопустимо |
создание механиз- |
допускать возможность |
не опо- |
||||||||||||||||||||||||||
ным органом, |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||
мов, ставящих избранное насе- |
средованного судебными проце- |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||
∙ |
в порядке дисциплинарного |
||||||||||||||||||||||||||||
лением лицо в жесткую зависи- |
дурами |
воздействия |
на |
органы |
|||||||||||||||||||||||||
мость от каких-либо (в т.ч. также |
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
производства, проведенного ор- |
||||||||||||||||||
местного самоуправления» . |
ганом государственного надзора |
||||||||||||||||||||||||||||
выборных) органов, будь то орга- |
По |
нашему |
мнению, |
ссылки |
|||||||||||||||||||||||||
за местным самоуправлением в |
|||||||||||||||||||||||||||||
ны государственной |
власти |
или |
российских |
официальных |
лиц на |
||||||||||||||||||||||||
связи с |
возбуждением |
или |
за- |
||||||||||||||||||||||||||
местного самоуправления. Поли- |
опыт федеральных земель Герма- |
||||||||||||||||||||||||||||
вершением |
уголовного |
пресле- |
|||||||||||||||||||||||||||
тическую ответственность, ответ- |
нии, якобы устанавливающих про- |
||||||||||||||||||||||||||||
дования. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
ственность за целесообразность |
цедуры отстранения от должности |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
Остановимся на первом из на- |
|||||||||||||||||||||||||||||
и эффективность своих действий, |
глав муниципальных образований, |
||||||||||||||||||||||||||||
званных способов. |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||
выборное лицо несет только пе- |
аналогичные механизму удаления, |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
ред населением, но не перед |
закрепленному российским зако- |
Отстранение от должности |
|||||||||||||||||||||||||||
другими органами и организа- |
нодателем, являются некоррект- |
||||||||||||||||||||||||||||
циями»4. Аналогичную оценку |
ными. Смеем утверждать, что в |
по результатам |
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||
нормам ст. 74.1 Закона ¹131-ФЗ |
Германии |
подобные |
механизмы |
«политических» процедур |
|||||||||||||||||||||||||
дал и Конгресс местных и регио- |
отсутствуют, да и не могли бы су- |
(отзыва, либо вотума |
|
|
|||||||||||||||||||||||||
нальных |
властей |
Совета |
Евро- |
ществовать, |
поскольку |
вступали |
недоверия) |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
пы – |
результатом |
этого |
стало |
бы в противоречие с конституци- |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
включение |
в |
|
Рекомендации |
онным принципом автономии ме- |
Прежде чем коснуться основа- |
||||||||||||||||||||||||
КМРВСЕ |
|
¹297(2010) |
|
от |
стного самоуправления. |
|
|
ний и порядка отстранения от |
|||||||||||||||||||||
28.10.2010 специального пункта, |
В надежде на то, что это по- |
должности по итогам одной из |
|||||||||||||||||||||||||||
в котором Российской Федера- |
может |
правильному |
пониманию |
данных |
процедур, |
необходимо |
|||||||||||||||||||||||
ции |
рекомендуется |
«отменить |
международного |
опыта |
регули- |
обратить внимание на то, что |
|||||||||||||||||||||||
недавние поправки к статье 74 |
рования рассматриваемых отно- |
порядок занятия должности бур- |
|||||||||||||||||||||||||||
закона 131-ФЗ в отношении |
шений, |
остановимся |
несколько |
гомистра отличается в двух ос- |
|||||||||||||||||||||||||
увольнения в отставку мэров с |
подробнее на правовом регули- |
новных организационных |
моде- |
||||||||||||||||||||||||||
тем, чтобы гарантировать мэрам |
ровании и практике отставки (от- |
лях |
местного самоуправления – |
||||||||||||||||||||||||||
возможность свободно осущест- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
т.н. «квази-парламентской» и «ква- |
||||||||||||||||||
влять свои полномочия, не опа- |
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=2 |
зи-президентской». Чем же отли- |
|||||||||||||||||||||||||||
саясь вмешательства или поли- |
чаются эти модели применитель- |
||||||||||||||||||||||||||||
97%20(2010)&Language=lanRussian&V |
|||||||||||||||||||||||||||||
тического |
давления |
со стороны |
er=original&Site=Congress&BackColorI |
но к рассматриваемому вопросу? |
|||||||||||||||||||||||||
муниципальных советов или гу- |
nternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0 |
∙ |
в «квази-парламентской» мо- |
||||||||||||||||||||||||||
бернаторов»5 |
(п. 5а). Поскольку |
cee1&BackColorLogged=FFC679 |
дели |
бургомистр |
избирается |
||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 Обращение Европейского клуба |
представительным органом; дан- |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
экспертов |
местного самоуправления |
ная модель была введена впер- |
|||||||||||||||||
3 Там же. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
было |
направлено |
в |
январе 2012 г. |
вые |
во |
Франции |
сразу |
после |
||||||||||||||
4 Заключение было направлено 3- |
Президенту РФ, председателю Госу- |
||||||||||||||||||||||||||||
Французской революции |
1789 г. |
||||||||||||||||||||||||||||
4.02.2009 |
в Администрацию |
Прези- |
дарственной |
Думы |
РФ, президенту |
||||||||||||||||||||||||
и долгое |
время |
сохранялась |
во |
||||||||||||||||||||||||||
дента РФ, обе палаты российского |
Конгресса |
местных |
и региональных |
||||||||||||||||||||||||||
многих странах континентальной |
|||||||||||||||||||||||||||||
парламента, Правительство РФ, а |
властей Совета Европы и председа- |
||||||||||||||||||||||||||||
также опубликовано в ряде печатных |
телю Совета при Президенте РФ по |
Европы; |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||
и электронных СМИ; цитируется по: |
развитию |
гражданского |
общества и |
∙ |
в |
«квази-президентской» |
|||||||||||||||||||||||
Э. Маркварт, И. А. Кокин. К вопросу |
правам человека, а также опублико- |
модели бургомистр (равно как и |
|||||||||||||||||||||||||||
об «удалении в отставку» главы му- |
вано в ряде печатных и электронных |
представительный орган) |
изби- |
||||||||||||||||||||||||||
ниципального |
образования. – |
Прак- |
СМИ; |
цитируется по: «Россия игно- |
рается непосредственно жителя- |
||||||||||||||||||||||||
тика |
муниципального |
управления, |
рирует рекомендации Конгресса ме- |
||||||||||||||||||||||||||
ми; |
данная |
модель |
в континен- |
||||||||||||||||||||||||||
2009/3. – с. 38-41. |
|
|
|
|
|
|
стных и региональных властей Совета |
||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
тальной |
Европе |
долгое |
время |
||||||||||||||||||||
5 |
Рекомендация |
297 (2010) |
от |
Европы». – Практика муниципального |
|||||||||||||||||||||||||
28.10.2010 |
|
|
|
|
|
|
|
|
управления, 2012/3. – с. 10-13. |
использовалась |
только |
в |
двух |
Х. Волльманн, Э. Маркварт. Сравнительный анализ отстранения от должности … |
85 |
южно-германских землях – Бава- рии и Баден-Вюрттемберге (в
связи с чем получила название южно-германской модели); одна- ко, начиная с 1990 г., в целях расширения и укрепления поли-
тических прав и возможностей влияния на политические про- цессы, с одной стороны, и повы- шения дееспособности исполни- тельных органов местного само- управления, с другой стороны, –
прямые выборы бургомистров были введены во всех федераль- ных землях Германии (начиная с
1990 г.), в Италии (с 1993 г.),
странах Центральной Европы (к примеру, в Польше и др.).
Отзыв бургомистра в рамках
«квази-президентской» модели
Практически повсюду, где су- ществуют прямые выборы бурго- мистра, предусмотрены и проце- дуры его отзыва.
Отзыв по результатам голосования/референдума
Регулирование процедуры от- зыва включает в себя два основ- ных этапа – инициирование про- цедуры отзыва и собственно го- лосование по вопросу об отзыве. Кто вправе инициировать проце- дуру отзыва?
∙В ряде стран Европы и фе- деральных земель Германии от-
зыв может быть инициирован только представительным орга-
ном местного самоуправления квалифицированным большинст- вом голосов; в таких юрисдикци- ях просматривается недостаточ- ность/слабость института прямой (непосредственной) демократии,
поскольку у граждан отсутствует право самостоятельно иницииро- вать отзыв бургомистра – это полномочие закреплено за ин- ститутом представительной де- мократии.
∙В других странах и феде- ральных землях право иницииро-
вать отзыв предоставлено и представительному органу, и жителям непосредственно (непо- средственная демократия) в рамках т.н. «гражданской ини- циативы».
Если инициатива оказалась результативной (в рамках лю-
бой из процедур необходимо получить определенное коли- чество голосов), то за ней сле-
дует собственно голосование (местный референдум) об от- зыве. Совершенно очевидно, что чем ниже необходимое ко- личество голосов («кворум») – как при инициировании, так и в ходе голосования, тем ниже барьеры для достижения цели – отзыва бургомистра, и наобо- рот. Соответствующие «квору- мы» в Германии различны от земли к земле. Ниже приведена таблица, которая позволяет сравнить отдельные федераль- ные земли между собой по это- му и ряду смежных показате- лей.
Таблица
Прямое избрание бургомистров и глав районов и их отзыв по результатам голосования, инициированного представительным органом или гражданами
(без учета городов со статусом федеральных земель)
|
|
Прямое |
Срок |
|
|
Отзыв |
|
|||||
|
|
избрание |
полномочий |
|
|
|
||||||
|
с |
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
представ. орган |
Отзыв |
|
|
Голосование |
|||
|
Действует |
бургомистр |
|
глава района |
бургомистр1 |
Инициатива об отзыве |
||||||
|
|
возможен? |
об отзыве |
|||||||||
Земля |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
бургомистр |
глава района |
Гражда- |
Представ. |
Количество |
|||||||
|
|
|||||||||||
|
|
не – кво- |
орган (доля |
|||||||||
|
|
голосов «за» |
||||||||||
|
|
рум (в % к |
от общего |
(в % к числу |
||||||||
|
|
числу из- |
числа |
|||||||||
|
|
избирателей) |
||||||||||
|
|
бирателей) |
депутатов) |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Баден-Вюрттемберг |
1956 |
да |
нет |
8 |
5 |
нет |
нет |
---- |
---- |
---- |
||
Бавария |
1952 |
да |
да |
|
|
нет |
нет |
---- |
---- |
---- |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Бранденбург |
1993/ |
да |
нет |
8 |
5 |
да |
нет |
(10)2 |
2/3 |
25,0 |
||
1998 |
25/153 |
|||||||||||
Хессен (Гессен) |
19914/ |
да |
6 |
да |
6 |
5 |
да |
да |
---- |
2/3 |
25,0 |
|
19925 |
|
|||||||||||
Мекленбург- |
19997 |
да |
да |
7/98 |
5 |
да |
да |
---- |
2/3 |
33,3 |
||
Пер. Померания |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Нижняя Саксония |
1996 |
да |
да |
5 |
5 |
да |
да |
---- |
3/4 |
25,0 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Сев. Рейн- |
1994 |
да |
да |
5 |
5 |
да |
да |
---- |
2/3 |
25,0 |
||
Вестфалия |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Рейнланд-Пфальц |
1993 |
да |
да |
8 |
5 |
да9 |
да |
---- |
2/3 |
30,0 |
||
Саарланд |
1994 |
да |
да |
|
|
да |
да |
---- |
2/3 |
30,0 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Саксония |
1994 |
да10 |
да |
7 |
5 |
да |
да |
33,311 |
3/4 |
50,0 |
||
Саксония-Анхальт |
1994 |
да |
да |
7 |
5 |
да |
да |
---- |
3/4 |
30,0 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Шлезвиг-Голштиния |
1996 |
да |
да |
6/812 |
5 |
|
|
25 |
2/3 |
33,3 |
||
Тюрингия |
1994 |
да |
да |
6 |
5 |
да |
нет |
---- |
св. 50% |
30,0 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 Данные о сроке избрания бургомистров, испол- |
полняющих полномочия на общественных началах, |
няющих полномочия на постоянной (профессио- |
зависит от срока действия полномочий представи- |
нальной) основе; срок избрания бургомистров, ис- |
тельного органа (на данный момент – 5 лет). |
86 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
2 |
В Бранденбурге с 1993 по 1998 гг. был установ- |
ние и отзыв бургомистров и глав районов, вступили |
лен относительно низкий кворум в 10% от числа |
в силу со дня муниципальных выборов 13.06.1999. |
|
избирателей. |
8 В Мекленбурге-Передняя Померания срок пол- |
|
3 |
В Бранденбурге с принятием закона от |
номочий устанавливается уставом общины и не мо- |
20.05.1998 кворум был поднят до 25% для общин с |
жет быть менее 7 и более 9 лет. |
|
численностью населения до 20 тыс. жителей и до |
9 В Рейнланд-Пфальц может быть отозван только |
|
15% для общин с численностью населения свыше |
бургомистр, исполняющий свои обязанности на |
|
60 тыс. жителей. |
постоянной основе. |
|
4 |
В Хессене прямые выборы бургомистров и глав |
10 В Саксонии непосредственно населением |
районов были введены по итогам изменения Кон- |
(прямое избрание) избирается только бургомистр, |
|
ституции земли парламентом и референдумом с |
исполняющий свои полномочия на постоянной ос- |
|
20.01.1991. |
нове; бургомистры на общественных началах изби- |
|
5 |
В Хессене отзыв бургомистров и глав районов |
раются представительным органом. |
был введен законом от 20.05.1992. |
11 В Саксонии в соответствии с уставом общин с |
|
6 |
В Хессене в ходе прямых выборов избирается |
численностью населения более 100 тыс. жителей |
только бургомистр, исполняющий свои полномочия |
может быть установлен более низкий кворум, кото- |
|
на постоянной (профессиональной) основе; бурго- |
рый, однако, не может быть менее 20% от числа |
|
мистры на общественных началах избираются |
избирателей. |
|
представительным органом. |
12 В Шлезвиг-Голштинии срок полномочий уста- |
|
7 |
В Мекленбурге-Передняя Померания изменения |
навливается уставом и не может быть менее 6 и |
в законодательстве, регулирующие прямое избра- |
более 8 лет.7 |
Следует заметить, что в неко- торых федеральных землях жите-
ли довольно часто прибегали к механизму отзыва бургомистров. Наиболее активно он использо- вался в Земле Бранденбург, где с 1995 г. по 2006 г. таким образом были отозваны 16 бургомистров.
Для сравнения можно привес- ти пример Польши, которая вна- чале (в 1990 г.) ввела «квази- парламентскую» модель, преду- сматривающую избрание бурго- мистра либо магистрата пред- ставительным органом. Однако в 2002 г. и в Польше были введены прямые выборы бургомистров.
Одновременно был закреплен механизм отзыва, который может
осуществляться только по итогам голосования (референдума). В период с 2002 по 2006 г.г. в
Польше было проведено в общей сложности около 100 референ- думов об отзыве, 12 из которых привели к отзыву бургомистров.
Отзыв посредством выражения вотума недоверия представительным органом
Данный механизм предусмот- рен в Италии: избранный непо- средственно населением бурго-
мистр может быть понужден к отставке посредством вотума недоверия, выраженного абсо-
лютным большинством депутатов представительного органа. Одна-
ко такой вотум имеет в качестве
7 Источник – H. Wollmann. DirekteDemokratieindenostdeutschenKommunen – RegelungsschubundAnwendung spraxis – вкн.: H.-U. Derlien. Zehn Jahre Verwaltungsaufbau Ost. Eine Evaluation. – Nomos: Baden-Baden, 2001, с. 27-61 (перевод Э. Маркварта).
обязательного (автоматического) |
можность отзыва избранного на |
||||||||||||
следствия роспуск самого пред- |
прямых выборах бургомистра. |
||||||||||||
ставительного |
органа. Соответ- |
Отзыв в рамках «квази- |
|
||||||||||
ственно, на вновь назначенных |
|
||||||||||||
парламентской» модели |
|||||||||||||
выборах |
избирается не только |
||||||||||||
бургомистр, но и представитель- |
Поскольку в Германии «квази- |
||||||||||||
ный орган. Поскольку депутаты |
|||||||||||||
парламентская» |
модель |
с неко- |
|||||||||||
представительного |
органа, |
как |
|||||||||||
торых пор не применяется, оста- |
|||||||||||||
правило, не очень заинтересова- |
|||||||||||||
новимся на примерах других ев- |
|||||||||||||
ны в прекращении полномочий |
|||||||||||||
ропейских стран. |
Так, в частно- |
||||||||||||
представительного |
органа, |
этот |
|||||||||||
сти, |
во |
Франции |
мэром стано- |
||||||||||
механизм практического значе- |
|||||||||||||
вится лидер списка партии, по- |
|||||||||||||
ния в Италии, по |
существу, |
не |
|||||||||||
лучившей на муниципальных вы- |
|||||||||||||
имеет. |
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
борах большинство голосов и – |
||||||||
|
|
|
|
|
|
||||||||
Отсутствие механизма |
|
|
соответственно – |
большинство |
|||||||||
отзыва |
|
|
|
|
|
мест в представительном органе. |
|||||||
|
|
|
|
|
Хотя в данном случае с учетом |
||||||||
|
|
|
|
|
|
||||||||
Говоря о Германии, следует |
порядка избрания уместно гово- |
||||||||||||
отметить, что как раз в тех двух |
рить о «квази-парламентской» |
||||||||||||
федеральных землях, где впервые |
модели, однако правовое поло- |
||||||||||||
в Европе стала применяться мо- |
жение мэра во Франции чрезвы- |
||||||||||||
дель прямого избрания бургоми- |
чайно сильно и соответствует, |
||||||||||||
стров – в Баден-Вюрттемберге и |
скорее, положению главы в «ква- |
||||||||||||
Баварии, – механизм отзыва от- |
зи-президентской» |
|
модели. |
||||||||||
сутствует вообще (т.е. избранный |
Неслучайно в обыденной речи и в |
||||||||||||
бургомистр не может быть ото- |
научных дискуссиях французских |
||||||||||||
зван ни голосованием/рефе- |
мэров |
нередко |
описывают |
как |
|||||||||
рендумом, ни |
представительным |
«местных президентов» |
и |
даже |
|||||||||
органом). Это является еще од- |
«местных монархов». При этом |
||||||||||||
ним свидетельством чрезвычайно |
отзыв такого мэра (избранного |
||||||||||||
мощного статуса избранного гла- |
по сути «квази-парламентским» |
||||||||||||
вы в южно-германской модели. |
путем), к примеру, путем выра- |
||||||||||||
В Великобритании в ходе ре- |
жения вотума недоверия пред- |
||||||||||||
формирования |
местного |
само- |
ставительным органом не преду- |
||||||||||
управления, |
стартовавшего |
в |
смотрен. |
|
|
|
|
||||||
2000 г., |
наряду с |
традиционной |
В Испании по окончании дик- |
||||||||||
«квази-парламентской» моделью, |
татуры Франко и после возврата |
||||||||||||
общинам в качестве опции была |
к демократическому устройству в |
||||||||||||
предоставлена |
возможность |
вы- |
1978 г. |
была |
введена |
«квази- |
|||||||
брать т.н. «квази-президентскую» |
парламентская» модель устрой- |
||||||||||||
модель, |
предусматривающую |
ства |
местного |
самоуправления, |
|||||||||
избрание бургомистра непосред- |
сходная с Францией (бургомист- |
||||||||||||
ственно населением. На данный |
ром |
становится |
лидер |
списка |
|||||||||
момент из 316 муниципалитетов |
выигравшей муниципальные вы- |
||||||||||||
Англии лишь 11 выбрали данную |
боры партии). Однако, в отличие |
||||||||||||
модель. Необходимо отметить, |
от Франции, здесь существует |
||||||||||||
что британское законодательство |
механизм понуждения бургоми- |
||||||||||||
пока не |
предусматривает |
воз- |
стра к отставке путем выражения |
Х. Волльманн, Э. Маркварт. Сравнительный анализ отстранения от должности … |
87 |
вотума |
недоверия |
представи- |
должностных лиц местного само- |
|||||||||||||||||
тельным органом. |
|
|
|
|
управления при решении ими во- |
|||||||||||||||
Шведская |
система |
|
местного |
просов собственной компетенции |
||||||||||||||||
самоуправления |
имеет |
опреде- |
и |
исполнения |
делегированных |
|||||||||||||||
ленную специфику, которая за- |
государственных полномочий), |
|
|
|||||||||||||||||
ключается в том, что здесь тра- |
∙ |
т.н. специальный (ведомст- |
||||||||||||||||||
диционно используются коллек- |
венный) надзор (направлен на |
|||||||||||||||||||
тивные |
модели |
организации |
предотвращение |
и |
пресечение |
|||||||||||||||
управления (комитеты). При этом |
нарушений и ошибок по существу |
|||||||||||||||||||
особое место занимает т.н. цен- |
при |
|
исполнении |
органами |
|
и |
||||||||||||||
тральный или главный |
комитет |
должностными лицами местного |
||||||||||||||||||
(kommunstyrelse), |
выступающий, |
самоуправления делегированных |
||||||||||||||||||
по сути, в роли местной админи- |
государственных полномочий) и |
|||||||||||||||||||
страции. Члены этого комитета |
∙ |
дисциплинарное |
производ- |
|||||||||||||||||
работают на постоянной основе и |
ство в прямо установленных за- |
|||||||||||||||||||
являются |
некими |
«локальными |
конодательством |
случаях |
и |
|
в |
|||||||||||||
министрами», |
а |
председатель |
рамках |
жестко |
урегулированных |
|||||||||||||||
комитета, как правило, возглав- |
процедур.8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
ляет список выигравшей выборы |
Перечисленные |
механизмы |
||||||||||||||||||
партии. В Швеции, однако, тер- |
находятся |
и |
|
используются |
|
в |
||||||||||||||
мин «бургомистр» применитель- |
строгом соответствии с основа- |
|||||||||||||||||||
но к председателю центрального |
ниями и пределами администра- |
|||||||||||||||||||
комитета не используется во из- |
тивного надзора за местным са- |
|||||||||||||||||||
бежание коннотации. В соответ- |
моуправлением, |
установленными |
||||||||||||||||||
ствии с логикой «квази-парла- |
в ст. 8 Европейской хартии мест- |
|||||||||||||||||||
ментской» модели, представи- |
ного самоуправления: |
|
|
|
|
|||||||||||||||
тельный |
орган |
вправе |
выразить |
«1. |
Любой |
административный |
||||||||||||||
недоверие любому члену цен- |
надзор за муниципальными об- |
|||||||||||||||||||
трального комитета, в т.ч. его |
разованиями |
может |
осуществ- |
|||||||||||||||||
председателю, и тем самым по- |
ляться только в порядке и в слу- |
|||||||||||||||||||
нудить их к отставке. |
|
|
|
чаях, предусмотренных Консти- |
||||||||||||||||
Недопустимость отзыва |
|
туцией или законом. |
|
|
|
|
||||||||||||||
|
2. |
Любой |
административный |
|||||||||||||||||
или удаления избранного |
|
|||||||||||||||||||
|
надзор за деятельностью муни- |
|||||||||||||||||||
бургомистра по инициативе |
ципальных образований, как пра- |
|||||||||||||||||||
«вышестоящего» |
|
|
|
вило, |
|
может |
|
осуществляться |
||||||||||||
государственного органа |
|
только с целью соблюдения за- |
||||||||||||||||||
или должностного лица |
|
конности |
и |
|
конституционных |
|||||||||||||||
Ни одной из систем местного |
принципов. |
|
Административный |
|||||||||||||||||
надзор |
за |
целесообразностью |
||||||||||||||||||
самоуправления |
|
европейских |
может осуществляться со сторо- |
|||||||||||||||||
стран неизвестно регулирование, |
ны вышестоящих органов власти |
|||||||||||||||||||
предусматривающее право госу- |
только в отношении задач, деле- |
|||||||||||||||||||
дарственных органов или должно- |
гированных |
|
органам |
местного |
||||||||||||||||
стных лиц (в качестве самостоя- |
самоуправления. |
|
|
|
|
|
||||||||||||||
тельного права на вмешательст- |
3. |
Административный |
надзор |
|||||||||||||||||
во) обращаться к представитель- |
за |
муниципальными |
образова- |
|||||||||||||||||
ном органу с инициативой (заяв- |
ниями |
|
должен |
|
осуществляться |
|||||||||||||||
лением) об отставке бургомистра. |
таким образом, чтобы соблюда- |
|||||||||||||||||||
Не вызывает никаких сомнений, |
лась соразмерность между степе- |
|||||||||||||||||||
что |
предоставление |
подобного |
нью |
вмешательства |
надзорного |
|||||||||||||||
права есть откровенное наруше- |
органа и важностью интересов, |
|||||||||||||||||||
ние принципа автономии местно- |
которые он намерен защитить». |
|
|
|||||||||||||||||
го самоуправления, несовмести- |
Возможность |
отстранения |
от |
|||||||||||||||||
мое с гарантированным Консти- |
должности |
избранного бургоми- |
||||||||||||||||||
туцией правом на местное само- |
стра как крайняя мера государ- |
|||||||||||||||||||
управление. В целях реагирова- |
ственного |
надзора за местным |
||||||||||||||||||
ния на возможные правовые или |
самоуправлением |
допускается |
||||||||||||||||||
содержательные |
|
нарушения |
и |
только в отдельных федеральных |
||||||||||||||||
ошибки у органов государствен- |
землях и только в рамках дисци- |
|||||||||||||||||||
ного (административного) надзо- |
плинарного производства, строго |
|||||||||||||||||||
ра за местным самоуправлением |
урегулированного |
законодатель- |
||||||||||||||||||
в федеральных землях Германии |
ством федеральных земель. При |
|||||||||||||||||||
существуют следующие, исчерпы- |
этом принципиально важно отме- |
|||||||||||||||||||
вающе установленные |
законода- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
тельством механизмы: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
∙ |
общий |
правовой |
надзор |
8 Более подробно см., к примеру: |
||||||||||||||||
(для предотвращения и реагиро- |
Э. Маркварт. Государственный над- |
|||||||||||||||||||
вания на нарушения законода- |
зор за местным самоуправлением в |
|||||||||||||||||||
тельства |
со |
стороны |
органов |
и |
ФРГ. – |
|
см. |
|
к |
примеру: |
тить, что ни орган надзора, ни
тем более представительный орган не вправе самостоятельно отстранить («удалить») избранно- го бургомистра.
Вэтой связи, по нашему мне- нию, требует разъяснения меха-
низм отстранения от должности бургомистра, установленный в некоторых федеральных землях –
вчастности, Положением об об- щинах Земли Баден-Вюрттем- берг, на которое ссылаются и официальные российские лица,
пытающиеся разглядеть в нем аналог удалению главы, преду- смотренному российским зако- нодательством.
Всвязи с уже упомянутой ин- терпретацией отдельными рос-
сийскими специалистами норм §128 названного Положения, не соответствующей, на наш взгляд, ее точному содержанию, позво- лим себе сделать ее перевод:
«(1) Если бургомистр не соот- ветствует занимаемой должно- сти, в результате чего в управле- нии общиной наступают настоль- ко существенные негативные по- следствия, что продолжение ис- полнения полномочий бургоми- стром становится несовмести- мым с общественными интере- сами, и при этом иных средств воздействия окажется недоста- точно для урегулирования ситуа- ции, то может быть объявлено о досрочном прекращении полно- мочий бургомистра.
(2) Решение о досрочном пре- кращении полномочий бургоми- стра принимает административ- ный суд по заявлению органа го-
сударственного надзора высшей инстанции. Орган государствен-
ного надзора высшей инстанции руководствуется при этом про- цессуальными нормами раздела 2 части 3 Закона о дисциплинарном производстве Земли Баден- Вюрттемберг. Расходы на выплату компенсаций и издержек бурго- мистру несет община.
(3) В случае досрочного пре- кращения полномочий за бурго-
мистром сохраняются служебный оклад и прочие выплаты, как если бы он продолжал исполнять пол- номочия; исключение составляет возмещение фактических расхо- дов в связи с исполнением...».
Таким образом, необходимо подчеркнуть, что орган государст- венного надзора не вправе дос-
рочно прекратить полномочия бургомистра – это вправе делать исключительно суд. То есть осно- ванием для досрочного прекра- щения полномочий «плохо справ-
88 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ |
ляющегося» с ними бургомистра
может быть только вступившее в законную силу решение суда. Со- вершенно очевидно, что подобная процедура не имеет ничего обще-
го с процедурой удаления глав от должности, предусмотренной российским законодательством. Скорее, уместно провести некую параллель между данным меха-
низмом и механизмом отрешения главы от должности, предусмот- ренной ст. 74 российского Закона ¹131-ФЗ. В данной статье меха-
низм отрешения от должности также предусматривает предва- рительное судебное решение,
которое является основанием для последующих действий высшего должностного лица. Однако и здесь существует весьма значи- мое отличие: в немецких землях
государственный орган должен обратиться в суд и получить соот- ветствующее решение, уполномо-
чивающее его на отстранение главы. Кроме того, чрезвычайно важно иметь в виду и то обстоя- тельство, что за все годы дейст- вия Положения об общинах (т.е. за 55 лет!) в Баден-Вюрттемберге
с применением данной нормы не были досрочно прекращены пол- номочия ни одного (!!!) бургоми- стра. Условия, зафиксированные в цитируемой норме, трактуются исключительно жестко – налицо должны быть длительные, повто- ряющиеся действия или бездей- ствие (1), которые однозначно стали причиной (2) настолько не- гативных последствий, ущер- ба (3), которые столь же одно- значно несовместимы с право- мерным обоснованным публич- ным интересом (4). И для судов, и
для органов государственного надзора, и для ученых – специа- листов в области местного само- управления – совершенно оче- видно, что данная норма по суще- ству неприменима. Аналогичное
регулирование содержится и в Положении об общинах Вольной земли Саксонии. Сходна и прак- тика его применения (точнее – неприменения).
Отстранение от должности (досрочное прекращение полномочий) бургомистра в порядке уголовного и дисциплинарного производства
В завершение необходимо сказать несколько слов об от- странении бургомистра от долж-
ности в порядке дисциплинарно- го и уголовного производства. В европейских странах возмож- ность такого отстранения закре- плена, как правило, в законах о местном самоуправлении (в т.ч. в положениях об общинах, о рай- онах федеральных земель Гер- мании), о муниципальных выбо- рах, о дисциплинарной ответст- венности. Общим для всех евро- пейских стран является то, что
отстранение допускается только судом (1) в рамках дисциплинар- ного или уголовного производст- ва (2) и исключительно за грубые нарушения / преступления (3), на-
ходящиеся в непосредственной связи (4) с негативными послед- ствиями для общины (5), став- шими основанием для возбужде- ния производства. Дисциплинар- ное производство ни в коем слу-
чае не может использоваться для политического преследования, либо для пресечения с содержа- тельной точки зрения дискусси- онных действий или ошибок бур- гомистра. Наиболее типичными
основаниями для возбуждения соответствующего производства являются коррупция (получение или дача взятки в связи с зани- маемым положением), злоупот- ребление служебным положени- ем (должностью), хищение, при-
своение или растрата средств местного бюджета и т.п. Уголов- ное преследование по делам по- добного рода является основа- нием для возбуждения дисцип- линарного производства и от- странения бургомистра от долж- ности, как отмечено выше, ис- ключительно судом. В отдельных,
крайних случаях суды вправе в качестве дополнительного нака- зания предусматривать на опре- деленное время запрет на уча- стие в выборах (временное ли- шение как активного, так и пас- сивного избирательного права), на членство в партии, занятие тех или иных выборных должно- стей. «Автоматически» лишение права занятия выборных должно- стей сроком на 5 лет подлежит применению в отношении лиц, осужденных за уголовные пре-
ступления к наказанию в виде лишения свободы сроком от од- ного года.
Представляется уместным при-
вести два примера из немецкой муниципальной практики послед- них лет, демонстрирующие при- менение описываемой процеду- ры. Так, бургомистр г. Эберс-
вальд (Земля Бранденбург) в 2006 г. был приговорен к 2 годам
лишения свободы условно за растрату средств местного бюд- жета (выразившуюся в невзыска- нии 190 тыс. евро сборов со строительных фирм) и дачу взят- ки. Одновременно органом госу- дарственного надзора было воз- буждено дисциплинарное произ- водство, по итогам которого бур- гомистр был отстранен от долж- ности. В другом – более дав- нем – случае обербургомистр г. Вупперталя (Земля Северный Рейн-Вестфалия) был обвинен в коррупции (получении взятки от
строительной компании в ходе выборной кампании). Орган го- сударственного надзора, не до-
жидаясь вступившего в законную силу приговора, возбудил дисци-
плинарное производство с целью предварительного отстранения обербургомистра от должности. Однако президент администра-
тивного округа еще до принятия решения судом счел невозмож- ным принятие подобной меры, мотивировав это тем, что, по-
скольку обербургомистр избран непосредственно жителями, по-
добная дисциплинарная мера стала бы чрезмерным вмеша- тельством в дела местного само- управления.
Таким образом, резюмируя, еще раз подчеркнем, что евро-
пейские муниципальные системы не предусматривают механизмов прекращения полномочий из- бранных глав муниципальных об- разований, аналогичных механиз- му удаления, предусмотренному ст. 74.1 Закона «Об общих прин- ципах организации местного са- моуправления в РФ». Попытки в
обоснование распространенности механизма, сходного с «удалени- ем», сослаться на законодатель- ство федеральных земель Гер-
мании представляются нам некорректными. В Германии, как и в других правовых государст- вах, прекращение полномочий (отстранение от должности) из- бранного главы допускается ли- бо по результатам отзыва, либо судом в порядке дисциплинар- ного производства. Юридически
допустимое отстранение главы муниципалитета по инициативе органа государственного надзо- ра может осуществляться ис- ключительно на основании су- дебного решения. На практике подобный механизм не приме- няется вообще.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Х. Волльманн, Э. Маркварт. Сравнительный анализ отстранения от должности … |
89 |
|
|
|
|
|
|