220334
.pdfМОНИТОРИНГ
Навстречу юбилею ФЗ-131
ХУДШИЕ И ЛУЧШИЕ НОРМЫ И ПОПРАВКИ
Всвязи с приближением пер- вого «круглого» юбилея со дня принятия Федерального за-
кона от 06.10.2003 г. 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» редакция журнала задала два вопроса:
1)Какую норму или поправку в ФЗ-131 Вы считаете лучшей и почему?
2)Какую норму или поправку в ФЗ-131 Вы считаете худшей и почему?
экспертам: Бабуну Р. В., Балаба- новой О. В., Балобанову А. Е., Бон- дарю В. Н., Бялкиной Т. М., Вино- градову В. П., Вобленко С. В., Гри-
ценко Е. В., Гурману Ю. А., Де- ментьеву А. Н., Захарову А.А., Ки-
риллову Ю. В., |
Кокину И. А., |
Не- |
смеяновой С. Э., |
Нехайчику |
В. К., |
Прасковой С. В., Савранской О. Л., Фасееву И. Ф., Черникову В. А., Шапиро Л. В., Шугриной Е. С.
Напомним читателям, что по- правки в ФЗ-131 вносились Фе- деральными законами:
–от 19.06.2004 ¹53-ФЗ,
–от 12.08.2004 ¹99-ФЗ,
–от 28.12.2004 ¹183-ФЗ,
–от 28.12.2004 ¹186-ФЗ,
–от 29.12.2004 ¹191-ФЗ,
–от 29.12.2004 ¹199-ФЗ,
–от 30.12.2004 ¹211-ФЗ (ред. 26.12.2005),
– от 18.04.2005 ¹34-ФЗ, |
– от |
23.11.2009 |
¹261-ФЗ, |
– от 29.06.2005 ¹69-ФЗ, |
– от |
28.11.2009 |
¹283-ФЗ, |
– от 21.07.2005 ¹93-ФЗ, |
– от |
27.12.2009 |
¹365-ФЗ, |
– от 21.07.2005 ¹97-ФЗ, |
– от |
05.04.2010 |
¹40-ФЗ, |
– от 12.10.2005 ¹129-ФЗ, |
– от |
08.05.2010 |
¹83-ФЗ, |
– от 27.12.2005 ¹198-ФЗ, |
– от |
27.07.2010 |
¹191-ФЗ, |
– от 31.12.2005 ¹199-ФЗ, |
– от |
27.07.2010 |
¹237-ФЗ, |
– от 31.12.2005 ¹206-ФЗ, |
– от |
28.09.2010 |
¹243-ФЗ, |
– от 02.02.2006 ¹19-ФЗ, |
– от |
03.11.2010 |
¹286-ФЗ, |
– от 15.02.2006 ¹24-ФЗ, |
– от |
29.11.2010 |
¹313-ФЗ, |
– от 03.06.2006 ¹73-ФЗ, |
– от |
29.11.2010 |
¹315-ФЗ, |
– от 18.07.2006 ¹120-ФЗ, |
– от |
29.12.2010 |
¹442-ФЗ, |
– от 25.07.2006 ¹128-ФЗ, |
– от |
20.03.2011 |
¹38-ФЗ, |
– от 27.07.2006 ¹153-ФЗ, |
– от |
21.04.2011 |
¹69-ФЗ, |
– от 16.10.2006 ¹160-ФЗ, |
– от |
03.05.2011 |
¹88-ФЗ, |
– от 01.12.2006 ¹198-ФЗ, |
– от |
11.07.2011 |
¹192-ФЗ, |
– от 04.12.2006 ¹201-ФЗ, |
– от |
18.07.2011 |
¹224-ФЗ, |
– от 29.12.2006 ¹258-ФЗ, |
– от |
18.07.2011 |
¹242-ФЗ, |
– от 02.03.2007 ¹24-ФЗ, |
– от |
18.07.2011 |
¹243-ФЗ, |
– от 26.04.2007 ¹63-ФЗ, |
– от |
19.07.2011 |
¹247-ФЗ, |
– от 10.05.2007 ¹69-ФЗ, |
– от |
19.07.2011 |
¹246-ФЗ, |
– от 15.06.2007 ¹100-ФЗ, |
– от |
25.07.2011 |
¹263-ФЗ, |
– от 18.06.2007 ¹101-ФЗ, |
– от |
21.11.2011 |
¹329-ФЗ, |
– от 21.07.2007 ¹187-ФЗ, |
– от |
30.11.2011 |
¹361-ФЗ, |
– от 18.10.2007 ¹230-ФЗ, |
– от |
03.12.2011 |
¹392-ФЗ, |
– от 04.11.2007 ¹253-ФЗ, |
– от |
06.12.2011 |
¹411-ФЗ, |
– от 08.11.2007 ¹257-ФЗ, |
– от |
25.06.2012 |
¹91-ФЗ, |
– от 08.11.2007 ¹260-ФЗ, |
– от |
25.06.2012 |
¹93-ФЗ, |
– от 10.06.2008 ¹77-ФЗ, |
– от |
29.06.2012 |
¹96-ФЗ, |
– от 23.07.2008 ¹160-ФЗ, |
– от |
10.07.2012 |
¹110-ФЗ, |
– от 25.11.2008 ¹222-ФЗ, |
– от |
16.10.2012 ¹173-ФЗ, |
|
– от 03.12.2008 ¹246-ФЗ, |
с изм., внесенными Постановле- |
||
– от 25.12.2008 ¹274-ФЗ, |
ниями Конституционного Суда РФ |
||
– от 25.12.2008 ¹281-ФЗ, |
– от 29.03.2011 ¹2-П, |
||
– от 07.05.2009 ¹90-ФЗ, |
– от 07.07.2011 ¹15-П. |
РЕЗУЛЬТАТЫ ЭКСПЕРТНОГО ОПРОСА
Лучшими поправками были |
множество правовых коллизий, |
11, уточняющие критерии опреде- |
||||||
названы: |
|
прокурорских протестов и судеб- |
ления границ муниципальных об- |
|||||
|
|
ных решений. Закрытый пере- |
разований, поскольку первона- |
|||||
1. Изменения в статью 50, |
чень муниципального имущества |
чальная |
редакция |
данной статьи |
||||
внесенные Федеральным за- |
нарушал права муниципальных |
не учитывала все |
многообразие |
|||||
коном от 30.11.2011 г. ¹361- |
образований как |
самостоятель- |
территорий местной власти в раз- |
|||||
ФЗ. Частями 2.1 и 3.1 данной |
ных собственников, вызывал не- |
личных субъектах РФ, не позволя- |
||||||
статьи разрешено иметь в собст- |
обходимость внесения постоян- |
ла оптимальным образом, с уче- |
||||||
венности муниципальных обра- |
ных поправок вслед за измене- |
том местных исторических и иных |
||||||
зований иное имущество, необ- |
ниями перечня вопросов местно- |
условий, провести реформу тер- |
||||||
ходимое для исполнения полно- |
го значения, создавал проблемы |
риториальной организации мест- |
||||||
мочий по решению вопросов ме- |
в реализации полномочий орга- |
ного самоуправления. |
||||||
стного значения. Тем самым с |
нов местного самоуправления. |
|
|
|
|
|
||
органов МСУ снят тяжкий груз по |
|
|
3. Статья 18.1. «Оценка |
|||||
соблюдению изначально глупого |
2. Поправки, |
внесенные |
эффективности |
деятельности |
||||
закрытого перечня |
муниципаль- |
Федеральным |
законом от |
органов |
местного самоуправ- |
|||
ного имущества, |
вызывавший |
28.12.2004 ¹186-ФЗ в статью |
ления», |
введенная Федераль- |
||||
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Навстречу юбилею ФЗ-131. Худшие и лучшие нормы и поправки |
|
91 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ным законом от 18.10.2007 ¹230-ФЗ. Процедура оценки эффективности деятельности ор-
ганов местного самоуправления является важным условием по- вышения качества управленче- ской деятельности на муници- пальном уровне, поиска опти-
мальных способов решения стоящих перед муниципалитета- ми задач, источником получения
дополнительных финансовых средств в местный бюджет, мо- ральным стимулом для руководи- телей органов местного само-
управления стать лучшими среди равных. Кроме того, данная ста- тья является основой для даль-
нейших научных исследований в области позитивной ответствен- ности субъектов публичной вла- сти за свою деятельность, раз-
работки оптимальной системы критериев оценки их работы.
4. Введение положения статьи 13.2 ФЗ-131, вступившей
всилу в 2008 году, касающегося создания поселений.
Впервоначальной редакции Федерального закона от 6 октяб- ря 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедура создания
муниципального образования не предусматривалась. Предполага- лось, что муниципальное образо-
вание вообще не может быть создано вновь, поскольку его первичное создание происходи- ло в период реформы на основа- нии переходных положений, а в
дальнейшем возможно было только преобразование. Ситуа-
ция изменилась после введения
вФедеральный закон в 2007 году процедуры упразднения поселе- ния (ст. 13.1). Допуская в исклю-
чительных случаях возможность полной ликвидации поселения, логично было продолжить кон-
цепцию и закрепить обратную процедуру — образование посе- ления на межселенной террито- рии. В этой связи в декабре 2008 г. в Федеральный закон была введена ст. 13.2, которая преду- сматривает создание вновь об- разованных поселений.
Создание поселения призвано способствовать развитию суще-
ствующих населенных пунктов и образованию новых.
Это особенно актуально в по- следние годы в связи с развити- ем экостроительства в России, которое принесло с собой акти-
визацию формирования жилых образований нового формата –
экопоселений. В целом сегодня
их в России насчитывается уже более 200. Опыт развития пер- вых экопоселений показывает,
что их инициаторы сталкиваются
согромными проблемами на
каждом этапе создания – начи- |
2. |
Положения |
п. 2 ч. 1 |
||||||||||||||||
ная с формирования земельных |
ст. 75 и ч. 4 ст. 75 ФЗ-131, |
||||||||||||||||||
отношений и инфраструктуры, и |
вступившие в силу с 1 января |
||||||||||||||||||
заканчивая |
установлением диа- |
2008 года. Это положения ка- |
|||||||||||||||||
лога |
с |
органами |
региональной |
||||||||||||||||
сающиеся |
|
неплатежеспособно- |
|||||||||||||||||
власти. |
Сегодня в большинстве |
|
|||||||||||||||||
сти муниципальных образований. |
|||||||||||||||||||
случаев подобного рода поселе- |
|||||||||||||||||||
ФЗ-131 2003 года ввел новые |
|||||||||||||||||||
ния создаются в соответствии с |
|||||||||||||||||||
нормы, |
связанные с |
регулирова- |
|||||||||||||||||
нормами |
гражданского |
законо- |
|||||||||||||||||
нием деятельности территориаль- |
|||||||||||||||||||
дательства в форме некоммер- |
|||||||||||||||||||
ных органов власти в случае воз- |
|||||||||||||||||||
ческого партнерства. Хотя впол- |
|||||||||||||||||||
никновения |
просроченной |
задол- |
|||||||||||||||||
не могли бы создаваться именно |
|||||||||||||||||||
женности по долговым и бюджет- |
|||||||||||||||||||
в соответствии |
с |
нормами |
|||||||||||||||||
ным обязательствам региональных |
|||||||||||||||||||
ст. 13.2 ФЗ-131. |
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
и муниципальных бюджетов. Их |
|||||||||||||||
Вместе с тем, это явление не |
|||||||||||||||||||
основная |
цель, |
временное |
изме- |
||||||||||||||||
может не учитываться государст- |
|||||||||||||||||||
нение правового положения муни- |
|||||||||||||||||||
вом |
при |
той |
катастрофической |
||||||||||||||||
ципальных |
|
образований. |
Однако |
||||||||||||||||
ситуации |
опустынивания |
значи- |
|
||||||||||||||||
указанные |
нормы имеют |
больше |
|||||||||||||||||
тельных |
|
территорий |
России |
и |
|||||||||||||||
|
недостатков, |
нежели |
достоинств, |
||||||||||||||||
исчезновения с ее |
карты более |
||||||||||||||||||
среди первых, особо необходимо |
|||||||||||||||||||
28 000 мелких поселков и дере- |
|||||||||||||||||||
указать следующие: |
|
|
|
||||||||||||||||
вень, которая сложилась сегодня. |
|
|
|
||||||||||||||||
– государственная власть на |
|||||||||||||||||||
Возникновение |
|
экопоселений |
|||||||||||||||||
|
законодательном уровне призна- |
||||||||||||||||||
или агропоселений может спо- |
|||||||||||||||||||
собствовать решению таких важ- |
ла возможность дефолта, появле- |
||||||||||||||||||
нейших социальных и градо- |
ние просроченной задолженности |
||||||||||||||||||
строительных |
проблем |
страны, |
администраций |
муниципальных |
|||||||||||||||
как перенаселение крупных го- |
образований. Вместе с тем, нор- |
||||||||||||||||||
родов и опустынивание малых, |
мативное регулирование данного |
||||||||||||||||||
создание новых рабочих мест в |
вопроса должно быть таким, что- |
||||||||||||||||||
сельских и лесных хозяйствах, |
бы дефолт территориальных ор- |
||||||||||||||||||
развитие экологических методов |
ганов власти был в принципе не- |
||||||||||||||||||
производства продуктов питания, |
возможен. А для этого скорее |
||||||||||||||||||
сохранение природы и биораз- |
нужно |
усилить |
ограничения или |
||||||||||||||||
нообразия, формирование ново- |
контроль. |
Тем |
не менее, |
сего- |
|||||||||||||||
го здорового образа жизни ново- |
дняшнее законодательство |
этого |
|||||||||||||||||
го поколения россиян и др. |
|
||||||||||||||||||
|
не обеспечивает. Введенный кри- |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
Лучшими |
нормами |
были |
терий, по большому счету, можно |
||||||||||||||||
воспринять как право муници- |
|||||||||||||||||||
названы: |
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
пальных |
образований |
безнака- |
|||||||||||
1. |
Статья |
18 |
«Принципы |
занно |
иметь |
просроченную за- |
|||||||||||||
долженность, |
поскольку для при- |
||||||||||||||||||
правового регулирования пол- |
|||||||||||||||||||
нятия |
мер |
необходим |
крупный |
||||||||||||||||
номочий |
|
органов |
местного |
||||||||||||||||
|
дефолт |
– не |
менее |
чем в 30% |
|||||||||||||||
самоуправления», |
которая |
со- |
|||||||||||||||||
объема доходов. А при дефолте |
|||||||||||||||||||
держит следующие положения: |
|||||||||||||||||||
до 30% его никто, кроме собст- |
|||||||||||||||||||
– перечень вопросов местно- |
|||||||||||||||||||
го значения не может быть изме- |
венно кредиторов, не заметит; |
||||||||||||||||||
– указанная норма может ис- |
|||||||||||||||||||
нен |
иначе |
как |
путем |
внесения |
|||||||||||||||
пользоваться как инструмент по- |
|||||||||||||||||||
изменений и дополнений в на- |
|||||||||||||||||||
литического влияния со стороны |
|||||||||||||||||||
стоящий Федеральный закон; |
|
||||||||||||||||||
– федеральные законы, зако- |
вышестоящих |
уровней |
бюджет- |
||||||||||||||||
ны субъектов Российской Феде- |
ной системы на нижестоящие, |
||||||||||||||||||
рации не могут содержать поло- |
поскольку главным инициатором |
||||||||||||||||||
жений, |
|
определяющих |
объем |
данного процесса является вы- |
|||||||||||||||
расходов за счет средств мест- |
шестоящий |
уровень |
бюджетной |
||||||||||||||||
ных бюджетов; |
|
|
|
|
|
системы. Такая угроза весьма |
|||||||||||||
– возложение на муниципаль- |
актуальна на современном этапе |
||||||||||||||||||
ные |
образования |
обязанности |
во взаимоотношениях между ре- |
||||||||||||||||
финансирования расходов, воз- |
гионом и муниципалитетом. Объ- |
||||||||||||||||||
никших в связи с осуществлени- |
ективно более серьезная про- |
||||||||||||||||||
ем |
органами |
государственной |
блема состоит в том, что |
||||||||||||||||
власти и (или) органами местно- |
подобную процедуру не могут |
||||||||||||||||||
го самоуправления иных муници- |
возбудить |
|
сами |
кредиторы. |
92 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 МОНИТОРИНГ |
Разве предоставление такого права тем, кто более всего заин- тересован в процессе восстанов- ления платежеспособности долж- ника, т. е. кредиторам, не сдела- ет процесс более эффективным?
– кроме того, полное отсутст- вие практики за четыре года су- ществования норм о восстанов- лении платежеспособности му- ниципальных образований, дока- зали неэффективность и, скорее всего, несвоевременность, дан- ных положений Закона.
Худшими поправками по мнению экспертов являются:
1.Изменение, внесенное Федеральным законом от
29.12.2006 ¹258-ФЗ. Данным законом в 131-й закон введены статьи 14.1., 15.1., 16.1., возла-
гающие в завуалированной фор- ме на органы МСУ финансирова-
ние за счет доходов местных бюджетов ряда вопросов, не яв-
ляющихся вопросами местного значения. Формально эти функ- ции можно не исполнять, но по- пробуй отказаться от финанси-
рования и софинансирования капремонта старого жилфонда или от помощи местным нацио- нально-культурным автономиям.
Как муниципальная власть будет выглядеть в глазах людей? Эти статьи по сути разрушают фун-
даментальный принцип строгого разграничения расходных полно- мочий между уровнями публич- ной власти.
Анализ положений ст. 14.1, 15.1, 16.1 во взаимосвязи с ч. 4 и
4.1ст. 20 ФЗ ¹131 показывает,
что по существу права органов местного самоуправления на ре- шение вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения есть не что иное, как участие в осуще- ствлении государственных пол- номочий, которое должно быть передано в установленном поряд- ке и финансово обеспечено.
2.Введение Федеральным законом от 20.03.2011 ¹38-
ФЗ части 3.1 в статью 23 нормы, предусматривающей обязательное применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах.
Аргументы, указывающие на недостатки применения пропор- циональной избирательной сис- темы на муниципальных выборах, приведены, в частности, в поста-
новлении Конституционного Суда |
обсуждения отчета главы или со- |
|||||||||||||||||
РФ от 7 июля 2011 г. ¹15-П по |
циологического исследования). |
|||||||||||||||||
делу о поверке конституционно- |
4. |
Дополнение, |
внесенное |
|||||||||||||||
сти положений части 3 статьи 23 |
||||||||||||||||||
Федерального закона от 6 октяб- |
Федеральным |
|
законом |
от |
||||||||||||||
ря 2003 года ¹131-ФЗ «Об об- |
29.11.2010 ¹315-ФЗ в часть |
|||||||||||||||||
щих принципах организации ме- |
2 статьи |
34, |
предусматри- |
|||||||||||||||
вающее возможность образо- |
||||||||||||||||||
стного |
самоуправления |
в |
Рос- |
|||||||||||||||
вания единой местной адми- |
||||||||||||||||||
сийской Федерации» и частей 2 и |
||||||||||||||||||
нистрации |
|
муниципального |
||||||||||||||||
3 статьи |
9 |
закона Челябинской |
|
|||||||||||||||
района и |
поселения, являю- |
|||||||||||||||||
области |
«О |
муниципальных вы- |
||||||||||||||||
щегося |
административным |
|||||||||||||||||
борах в Челябинской области» в |
||||||||||||||||||
центром данного муниципаль- |
||||||||||||||||||
связи с жалобами уполномочен- |
||||||||||||||||||
ного района. Это противоречит |
||||||||||||||||||
ного по правам человека в Рос- |
||||||||||||||||||
принципам |
|
самостоятельного |
||||||||||||||||
сийской |
Федерации |
и |
граждан |
|
||||||||||||||
определения населением |
муни- |
|||||||||||||||||
И. И. Болтушенко |
и |
Ю. А. Гур- |
||||||||||||||||
ципального образования структу- |
||||||||||||||||||
мана, а также в заключениях экс- |
||||||||||||||||||
ры органов местного самоуправ- |
||||||||||||||||||
пертов, |
направленных в Консти- |
|||||||||||||||||
ления, а также самостоятельного |
||||||||||||||||||
туционный Суд РФ в связи с рас- |
||||||||||||||||||
решения муниципальным |
обра- |
|||||||||||||||||
смотрением |
|
данной |
жалобы |
|||||||||||||||
|
зованием |
вопросов |
местного |
|||||||||||||||
(Шугриной Е. С. и других). |
|
|||||||||||||||||
|
значения, отнесенных к его ком- |
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
3. Статья |
74.1. |
«Удаление |
петенции. Несмотря на то, что в |
|||||||||||||||
поселении |
будут |
существовать |
||||||||||||||||
главы |
муниципального обра- |
|||||||||||||||||
свой |
представительный орган и |
|||||||||||||||||
зования |
в |
отставку», |
введен- |
|||||||||||||||
глава муниципального образова- |
||||||||||||||||||
ная Федеральным законом от |
||||||||||||||||||
ния, их решения о бюджете дан- |
||||||||||||||||||
07.05.2009 |
¹90-ФЗ. Преду- |
|||||||||||||||||
ного поселения, |
управлении му- |
|||||||||||||||||
смотренные данной статьей по- |
||||||||||||||||||
ниципальным имуществом и дру- |
||||||||||||||||||
ложения противоречат конститу- |
||||||||||||||||||
гие |
будет исполнять |
админист- |
||||||||||||||||
ционным |
принципам |
самостоя- |
||||||||||||||||
рация муниципального района, в |
||||||||||||||||||
тельности местного |
самоуправ- |
|||||||||||||||||
которой для этого |
необходимо |
|||||||||||||||||
ления |
и |
организационной |
обо- |
|||||||||||||||
будет |
увеличивать |
штаты, |
вво- |
|||||||||||||||
собленности его органов от ор- |
||||||||||||||||||
дить новые структурные подраз- |
||||||||||||||||||
ганов государственной власти. В |
||||||||||||||||||
деления. Учитывая, что денежное |
||||||||||||||||||
ней происходит |
смешение |
про- |
||||||||||||||||
содержание муниципальных слу- |
||||||||||||||||||
цедур |
ответственности |
органа, |
||||||||||||||||
жащих районной администрации |
||||||||||||||||||
должностного лица местного са- |
||||||||||||||||||
выше, чем у их коллег в поселе- |
||||||||||||||||||
моуправления |
перед |
государст- |
||||||||||||||||
нии, |
это может |
привести |
не к |
|||||||||||||||
вом и |
перед |
представительным |
||||||||||||||||
экономии средств, |
а к увеличе- |
|||||||||||||||||
органом |
муниципального |
обра- |
||||||||||||||||
нию |
расходов. |
На |
практике это |
|||||||||||||||
зования, |
выражающим интересы |
|||||||||||||||||
будет означать упразднение ме- |
||||||||||||||||||
населения. На практике эта ста- |
||||||||||||||||||
стного самоуправления в данном |
||||||||||||||||||
тья применяется для устранения |
||||||||||||||||||
поселении. |
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
неугодных |
губернаторам |
глав |
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
муниципальных образований. |
Худшей нормой, по мне- |
|||||||||||||||||
Данная норма также нарушает |
||||||||||||||||||
хрупкий баланс между предста- |
нию экспертов, является: |
|||||||||||||||||
вительной |
и |
|
исполнительной |
Статья 41 ФЗ ¹131 об ор- |
||||||||||||||
властью, |
предоставляя |
депута- |
||||||||||||||||
ганах |
местного |
самоуправле- |
||||||||||||||||
там, зачастую, даже всем вместе |
||||||||||||||||||
ния |
– |
юридических |
лицах. В |
|||||||||||||||
получившим меньшую поддержку |
||||||||||||||||||
соответствии с |
ч. 2 |
ст. 41 ФЗ |
||||||||||||||||
на выборах, |
чем соответствую- |
|||||||||||||||||
¹131 |
органы |
местного |
само- |
|||||||||||||||
щий глава муниципального обра- |
||||||||||||||||||
управления, |
которые |
в соответ- |
||||||||||||||||
зования, избавиться от него без |
||||||||||||||||||
ствии с законом и уставом муни- |
||||||||||||||||||
всякого участия |
населения |
(при |
||||||||||||||||
ципального |
образования |
наде- |
||||||||||||||||
этом процедура отзыва главы и |
||||||||||||||||||
ляются |
правами |
юридического |
||||||||||||||||
депутата населением такова, что |
||||||||||||||||||
никогда не сможет быть реали- |
лица, являются муниципальными |
|||||||||||||||||
зована). |
|
|
|
|
|
|
|
казенными учреждениями, обра- |
||||||||||
Кроме того, в случае с неудов- |
зуемыми |
для |
|
осуществления |
||||||||||||||
летворительной оценкой деятель- |
управленческих функций, и под- |
|||||||||||||||||
ности главы муниципального об- |
лежат |
государственной регист- |
||||||||||||||||
разования достаточно всего лишь |
рации |
в качестве |
юридических |
|||||||||||||||
выставить ему пару двоек, даже |
лиц в соответствии с федераль- |
|||||||||||||||||
ничем не мотивируя свое реше- |
ным законом. |
|
|
|
|
|
||||||||||||
ние (ведь все решает «демокра- |
На практике с реализацией и |
|||||||||||||||||
тическое» голосование) и не учи- |
однозначным пониманием смысла |
|||||||||||||||||
тывая |
положительного |
мнения |
этой нормы возникают серьезные |
|||||||||||||||
населения (выявленного, напри- |
проблемы, связанные с необхо- |
|||||||||||||||||
мер, по |
результатам |
публичного |
димостью одновременного увязы- |
Навстречу юбилею ФЗ-131. Худшие и лучшие нормы и поправки |
93 |
вания между собой разноплано- |
учреждение вправе распоряжать- |
|||||||||||||||
вых норм о статусе юридического |
ся только денежными средства- |
|||||||||||||||
лица (в данном случае, казенного |
ми: противоречие с нормами |
|||||||||||||||
учреждения), |
предусмотренных |
ст. 14, 15, 16 ФЗ ¹131, опреде- |
||||||||||||||
ФЗ ¹131, Гражданским кодексом |
ляющими владение, пользование |
|||||||||||||||
Российской Федерации1 (далее |
и |
распоряжение |
имуществом, |
|||||||||||||
по тексту – ГК РФ). |
|
|
|
|
|
находящимся |
в |
муниципальной |
||||||||
Согласно положениям |
ГК |
РФ |
собственности муниципального |
|||||||||||||
правовой режим органов местного |
образования в качестве вопроса |
|||||||||||||||
самоуправления приравнивается к |
местного значения); |
|
|
|
||||||||||||
общему режиму юридических лиц, |
– |
выступать |
учредителями |
|||||||||||||
если иное не вытекает из закона |
других муниципальных |
учрежде- |
||||||||||||||
или особенностей данных субъек- |
ний, так как согласно ст. 120 |
|||||||||||||||
тов (ст.124 ГК РФ). И таких осо- |
Гражданского |
кодекса |
Россий- |
|||||||||||||
бенностей, имеющих принципи- |
ской Федерации и ст. 9 Феде- |
|||||||||||||||
альный характер, немало: |
|
|
|
рального закона |
от |
12.01.1996 |
||||||||||
1) К органам местного само- |
¹7-ФЗ «О некоммерческих ор- |
|||||||||||||||
управления не могут применять- |
ганизациях»4 (далее – Закон ¹7- |
|||||||||||||||
ся общие правила, регламенти- |
ФЗ) таковым может быть только |
|||||||||||||||
рующие создание и ликвидацию |
собственник |
– |
муниципальное |
|||||||||||||
юридических лиц. |
|
|
|
|
|
образование, а не его органы; |
|
|||||||||
Учитывая, что устав муници- |
– совмещать деятельность ор- |
|||||||||||||||
пального образования не утвер- |
гана власти с функциями хозяй- |
|||||||||||||||
ждается, а принимается предста- |
ствующих субъектов, |
поскольку |
||||||||||||||
вительным органом муниципаль- |
это запрещено ч. 3 ст. 15 Феде- |
|||||||||||||||
ного образования, либо населе- |
рального закона от 26 июля |
|||||||||||||||
нием непосредственно на сходе |
2006 г. ¹135-ФЗ «О защите кон- |
|||||||||||||||
граждан (п. 3 ст. 44 Закона |
куренции»5, который запрещает |
|||||||||||||||
¹131-ФЗ), требования указы- |
совмещение |
деятельности орга- |
||||||||||||||
вать на титульном листе устава |
нов |
местного самоуправления |
с |
|||||||||||||
реквизиты |
документа, |
которым |
функциями хозяйствующих субъ- |
|||||||||||||
утвержден устав, либо иные све- |
ектов, за исключением случаев, |
|||||||||||||||
дения о его утверждении к уставу |
предусмотренных |
законодатель- |
||||||||||||||
муниципального образования не |
ными актами Российской Феде- |
|||||||||||||||
применяются2. Устав муници- |
рации. Совершение сделок с му- |
|||||||||||||||
пального образования вообще не |
ниципальным |
имуществом орга- |
||||||||||||||
является |
учредительным |
доку- |
нами местного самоуправления в |
|||||||||||||
ментом органов местного само- |
организационно-правовой форме |
|||||||||||||||
управления. |
|
|
|
|
|
|
муниципального учреждения мо- |
|||||||||
2) К органам местного само- |
жет привести к признанию таких |
|||||||||||||||
управления не применимо поня- |
сделок ничтожными. Странно, что |
|||||||||||||||
тие |
организационно-правовой |
на это не обращают внимание |
||||||||||||||
формы3. |
|
|
|
|
|
|
|
контрольно-надзорные органы; |
|
|||||||
Имея форму |
муниципального |
– |
предоставлять |
и |
получать |
|||||||||||
казенного |
учреждения |
органы |
кредиты (займы), приобретать |
|||||||||||||
местного |
самоуправления |
со- |
ценные бумаги, получать субси- |
|||||||||||||
гласно действующего |
законода- |
дии и бюджетные кредиты (ч. 10 |
||||||||||||||
тельства не имеют права: |
|
|
|
ст. 161 БК РФ). |
|
|
|
|
||||||||
– |
распоряжаться |
муниципаль- |
3) Органы местного само- |
|||||||||||||
ным |
имуществом |
(по |
смыслу |
управления приобретают и осу- |
||||||||||||
абз. 4 ч. 2 |
ст. 120 ГК РФ казенное |
ществляют |
имущественные |
и |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
личные неимущественные права, |
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
1 |
Гражданский кодекс Российской |
несут обязанности не от собст- |
||||||||||||||
Федерации от 30 ноября 1994 г. |
венного имени, а от имени соот- |
|||||||||||||||
¹51-Ф3 (часть первая) // Российская |
ветствующего |
муниципального |
||||||||||||||
газета от 8 декабря 1994 г. ¹238- |
образования (ст. 124, 125 ГК РФ). |
|||||||||||||||
239. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
Письмо Федеральной налоговой |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
службы от 12 июля 2005 г. ¹ЧД-6- |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
4 Федеральный закон от 12 января |
||||||||||||||||
09/559@ «О государственной регист- |
||||||||||||||||
рации органов местного самоуправ- |
1996 г. ¹7-ФЗ «О некоммерческих |
|||||||||||||||
ления в качестве юридических лиц» // |
организациях» с изменениями и до- |
|||||||||||||||
текст письма официально опублико- |
полнениями // Российская газета от |
|||||||||||||||
ван не был, СПС «Гарант». |
|
|
|
|
24 января 1996 г. ¹14. |
|
|
|
||||||||
3 Вестник Центра правовой под- |
5 Федеральный закон от 26 июля |
|||||||||||||||
держки местного |
самоуправления / |
2006 г. ¹135-ФЗ «О защите конку- |
||||||||||||||
раздел «Консультации, подготовлен- |
ренции» // Российская газета от 27 |
|||||||||||||||
ные центром». 2004. С.34. |
|
|
|
|
июля 2006 г. ¹162. |
|
|
|
|
4)Органы местного само- управления не имеют собствен- ного имущества, а управляют имуществом муниципального об- разования (муниципальной соб- ственностью). Они лишь обеспе- чивают собственнику – населе- нию – возможность реализовать свои права.
5)Органы местного само-
управления представительствуют
всуде от имени муниципального образования, которое является истцом, ответчиком или третьим
лицом стороны в соответствии с гражданско-процессуальным или арбитражно-процессуальным за- конодательством.
Еще более запутанной являет- ся ситуация со статусом юриди-
ческого лица применительно к органам местной администра- ции. В связи с вышеизложенным ФЗ ¹131 входит в прямое про- тиворечие с Гражданским кодек- сом РФ, имеющим приоритет в регулировании подобных право- отношений.
Странные нормы
Эта «номинация» появилась в ходе экспертного опроса. Стран- ной признана следующая по- правка в ФЗ-131.
Федеральный закон от
27.07.2010 ¹191-ФЗ ввел в ста-
тью 17 часть 4.2, закрепляющую, что органы местного самоуправ-
ления обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федераль- ным законом «О теплоснабже- нии». В силу того, что органы местного самоуправления обла- дают и иными полномочиями, закрепленными примерно в 70 других федеральных законах, возникают вопросы:
–Почему же остальные зако- ны не указаны в статье 17 и оз- начает ли это, что данные пол- номочия не столь важны по срав- нению с полномочиями, указан- ными в Федеральном законе «О теплоснабжении»?
–С какой целью выделен в данной статье Федеральный за- кон «О теплоснабжении», если необходимость его исполнения, в
том числе и органами местного самоуправления в части осуще-
ствления предусмотренных для них полномочий, вытекает из са- мого факта принятия и вступле- ния в силу данного закона?
94 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹4/2012 МОНИТОРИНГ |