Экзамен зачет учебный год 2023 / Формы реализ операт-хоз самост соц-х предприят - Ю. Г. Басин

Ю. Г. БАСИН,

доктор юридических наук

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОПЕРАТИВНО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Важнейшим условием осуществления экономической реформы является всемерное развитие инициативы социалистических предприятий, повышение уровня их самостоятельности. При этом, разумеется, сохраняется необходимость подчинения деятельности предприятий общегосударственным интересам, выражением которых служат административные акты управления народным хозяйством, прежде всего — народнохозяйственные планы. Речь идет поэтому не об абсолютной хозяйственной независимости предприятий, а о независимости относительной, об оперативно-хозяйственной самостоятельности, которая представляет собой возможность для предприятия в установленных границах самостоятельно совершать оперативные действия, необходимые в ходе осуществления плановой хозяйственной деятельности.

Объем оперативно-хозяйственной самостоятельности определяется законом, который принимает во внимание, во-первых, важность наиболее полного проявления инициативы и оперативной мобильности каждого производственного коллектива и, во-вторых, необходимость координации действий множества предприятий в общей согласованной плановой деятельности всех звеньев хозяйственной системы страны. Формами реализации оперативно-хозяйственной самостоятельности служат правоспособность предприятий и компетенция управляющих ими органов. В юридической литературе последнего времени этим понятиям уделялось значительное внимание, но ряд связанных с ними существенных вопросов все еще нуждается в серьезном исследовании, необходимо, в частности, установить точное содержание каждой из упомянутых категорий, ее подлинное значение в качестве формы проявления оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия, а также реальное соотношение между правоспособностью и компетенцией.

Правоспособность предприятия, как и всякого иного субъекта,— это способность обладать определенными правами и обязанностями. В процессе приобретения и реализации таковых предприятие, наделенное для этой цели свойствами юридического лица, вступает в правоотношения с другими участниками хозяйственного оборота. Содержание правоспособности определяет, следовательно, круг правоотношений, субъектом которых может быть предприятие как таковое. Границы правоспособности зависят от цели деятельности предприятия (ст. 12 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик). Поскольку же эти цели различны для предприятий разного производственного профиля, разных отраслей народного хозяйства, объем и содержание возможных прав и обязанностей юридических лиц неодинаковы. Принято поэтому говорить о специальной правоспособности юридического лица.

Устанавливая при помощи правоспособности возможность для предприятия заключать определенные хозяйственные договоры, покупать и расходовать необходимое для производственной деятельности имущество, создавать денежные фонды специального назначения и т. п., закон конструирует область осуществления оперативно-хозяйственной деятельности юридического лица.¹

В литературе выдвигалось утверждение, что правоспособность характеризует предприятие как субъекта только гражданских правоотношений.² Такой тезис требует существенного уточнения. Категория правоспособности, так же как и категория юридического лица, необходима для определения правового положения социалистической организации только в тех случаях, когда именно она становится участником юридических отношений (непосредственным субъектом прав, обязанностей, ответственности). Поскольку же социалистическая организация (предприятие) может быть участником в первую очередь имущественных отношений (исключения из этого весьма немногочисленны), регулируемых в основном нормами гражданского права, естественно, что обе названные категории характеризуют предприятие главным образом как субъекта гражданских юридических отношений и что именно гражданское законодательство устанавливает понятие юридического лица и его правоспособности. Но обе эти категории вполне применимы, во-первых, к случаям, когда предприятие является субъектом имущественных отношений, регулируемых иной отраслью права (например, трудовых, налоговых), во-вторых, когда предприятие становится непосредственным участником неимущественных отношений (например, при авторстве на «заводское» изобретение ³).

Важным свойством правоспособности является определенность ее содержания, которое может изменяться лишь в нормативном порядке, но не в силу оперативных административных предписаний органов хозяйственного управления. В процессе руководства хозяйством можно, например, обязать предприятие заключить определенный договор либо запретить заключение такового, но соответствующее распоряжение не влияет на содержание правоспособности предприятия, из которой вытекает лишь абстрактная возможность заключения определенных видов договоров.

В. К. Мамутов придерживается иного мнения, допуская изменение правоспособности предприятия силой оперативных актов (актов планирования) вышестоящих органов государственного управления.⁴ В подтверждение он приводит следующий пример: отсутствие средств по плану капиталовложений ограничивает правоспособность предприятия, ибо лишает его возможности вступать в соответствующие сделки. Мы не можем согласиться с такой оценкой данного акта. Выделение средств по плану капитального строительства не влияет на объем правоспособности, это действие служит лишь юридическим фактом, ведущим к возникновению у предприятия субъективного права заключить договор на постройку именно того объекта, который обеспечен плановым финансированием. Субъективное право тем и отличается от правоспособности, что возникает только в связи с определенными юридическими фактами, важное место среди которых занимают акты планирования, включение строек в титульные списки и т. п. Эти факты существенным образом влияют на условия заключения и исполнения соответствующих договоров. Правоспособность же от них не зависит, ибо ее задача завершается определением области, в границах которой могут совершаться правовые действия.

Но для полной характеристики оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия установления таких границ еще недостаточно, ибо даже в их пределах предприятие связано при совершении правовых действий различными разрешающими, управомочивающими, обязывающими и т. п. актами управления со стороны вышестоящих органов. Условия юридической деятельности, направляемой такими актами, характеризуются второй из рассматриваемых категорий — компетенцией. Что же представляет собой компетенция?

В литературе предложено определение, включающее в это понятие всю совокупность прав и обязанностей предприятия в различных областях деятельности.⁵ Закон между тем оперирует термином «компетенция», вкладывая в него значительно более узкое и специальное содержание. Под компетенцией понимается обычно область, в пределах которой осуществляют свои правомочия органы государственной власти (управления) либо должностные лица.⁶ При этом следует учитывать, что компетенция не тождественна категории административной правоспособности (административной правосубъектности) в таком ее понимании, как было предложено некоторыми авторами, прежде всего А. В. Бенедиктовым.⁷ Административные правоотношения в отличие от гражданских характеризуются неравным положением участников, в силу чего единое понятие административной правоспособности малосодержательно. Способность выполнять в таких юридических отношениях функции управляющего субъекта существенно отличается от способности выступать в качестве лица управляемого.

Компетенция, как нам представляется, характеризует не административную правосубъектность вообще, а лишь способность осуществлять функции управления,⁸ причем не только в пределах административного права, но также в других отраслях, регулирующих осуществление участниками правоотношений властных функций.

Если исходить из такого понимания компетенции (закон же не дает оснований понимать ее иначе), то нужно признать, что она не может охватывать специальной правоспособности юридического лица, не может сколько-нибудь полно характеризовать функции предприятия как участника гражданского оборота. Даже правовое положение предприятия как субъекта административных правоотношений компетенция характеризует весьма ограниченно, поскольку предприятие, как правило, не осуществляет в таких правовых отношениях функций управления.

Данная квалификация нисколько, конечно, не снижает значения компетенции как правовой формы реализации оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия, но это — форма, в которой проявляются только акты управления хозяйством. Будучи совокупностью возможных правомочий управленческого характера, компетенция характеризует, строго говоря, не предприятие как производственно-хозяйственную единицу, а его должностных лиц, прежде всего — директора. Директор — не только орган предприятия, представляющий таковое в гражданских правоотношениях, но и ответственный государственный руководитель, управляющий определенным участком производственно-хозяйственной деятельности, в силу чего ему предоставлены важные административные правомочия, образующие в своей совокупности его компетенцию. Определенной компетенцией обладают также другие должностные лица предприятия (главный инженер, начальник цеха, мастер и т. п.).

В литературе принято говорить и о компетенции предприятия, но этот термин, будучи практически весьма удобным, лишь условно выражает суть обозначаемого им явления. При помощи такого словесного приема подчеркивается, что данные правомочия (входящие в компетенцию предприятия) исключены из компетенции вышестоящих органов хозяйственного управления, что соответствующие этим правомочиям действия осуществляются предприятием (в лице его директора или других должностных работников) самостоятельно, без необходимости получить распоряжение или разрешение сверху.

Возьмем пример из области планирования. Законом предусмотрено, что плановые задания по установленным показателям утверждаются для предприятия вышестоящим органом. В соответствии с ними директор завода (фабрики и т. п.) самостоятельно утверждает развернутый годовой техпромфинплан предприятия, квартальные и месячные планы его производственно-хозяйственной деятельности, а также количественные и качественные показатели плана для цехов, отделов, служб, участков и других структурных подразделений предприятия.⁹ Видимо, эти действия и относятся к компетенции предприятия в области планирования. Но, предоставляя право их осуществления предприятию, закон устанавливает одновременно, что соответствующие акты изъяты из компетенции вышестоящих органов, тем самым определяются границы компетенции также и этих органов в данной области.

Компетенция предприятия, таким образом, непосредственно характеризует полномочия его должностных лиц (прежде всего — директора) и косвенно — компетенцию вышестоящих организаций. В этом смысле мы и будем пользоваться термином «компетенция предприятия».

Управление хозяйством, как и другими общественными процессами, представляет собой сложную деятельность, осуществляемую системой соподчиненных друг другу органов от правительства до непосредственных исполнителей. Эффективное взаимодействие таких органов в значительной степени зависит от правильного разграничения исполняемых каждым из них функций, от четкого определения управленческой сферы каждого органа. В этом — суть проблемы разграничения компетенции.

При строгой централизации управления, целесообразной лишь в некоторых областях государственной жизни, соотношение компетенций выше и нижестоящих организаций подчиняется принципу поглощения, который характеризуется формулами: «чем выше орган — тем шире компетенция», «компетенция нижестоящего органа поглощается компетенцией вышестоящего органа». На принципиально иной основе строится управление народным хозяйством. Поскольку разграничение компетенции в этой области призвано обеспечить целесообразный уровень самостоятельности предприятия в решении хозяйственных вопросов, здесь должно господствовать правило о том, что передача каких-либо правомочий предприятию исключает совершение соответствующих действий вышестоящими органами, т. е. соотношение компетенций должно здесь определяться принципом исключения.¹⁰

Практика, к сожалению, знает немало случаев нарушения этого правила. В периодической печати приводится много примеров того, как органы хозяйственного управления (министерства, главки) берут на себя выполнение функций, которые Положением о социалистическом государственном производственном предприятии и другими нормативными актами отнесены к компетенции последнего, особенно в части назначения на должности и увольнения специалистов, планирования выпуска продукции и т. п.¹¹ Нередки случаи, когда ведомственные инструкции предусматривают осуществление вышестоящими органами правомочий, охватываемых по закону компетенцией предприятия. Так, заключение договоров на производство строительно-монтажных работ относится к компетенции строительных управлений, но некоторые министерства установили порядок, согласно которому договоры, порождающие права и обязанности для строительных управлений, заключаются вышестоящими организациями — строительными трестами. Стройуправления могут заключать такие договоры лишь с разрешения треста. Подобная практика должна быть повсеместно прекращена, поскольку она необоснованно ограничивает самостоятельность предприятий. В отношении действий, охватываемых компетенцией предприятия, вышестоящие органы могут осуществлять лишь контрольные функции.

Некоторые авторы утверждают, что компетенция представляет собой совокупность принадлежащих органу хозяйственного управления (предприятию) наличных прав, что это — не предпосылка для правообладания, а конкретные права, которыми уже обладает носитель компетенции.¹² С этой точкой зрения трудно согласиться.

Справедливо, что органы управления (должностные лица) наделяются определенной компетенцией со дня образования соответствующего органа, но конкретные правомочия совершать действия, охватываемые компетенцией, эти органы приобретают при наступлении конкретных юридических фактов. До такого момента «правам», составляющим компетенцию, не отвечают обязанности каких-либо определенных лиц. Директор завода, например, вправе назначать работников на определенные должности, это — элемент его компетенции, но это еще не субъективное право, имеющее конкретный объект и корреспондирующую обязанность другого (других) субъекта. При определенных условиях: открытие вакансии, поступление заявления от лица, обладающего необходимыми качествами для выполнения требуемой работы и т. п., — появляется конкретное правомочие директора назначить данного работника на данную должность.

Не подкрепляется критикуемая нами позиция и тем доводом, что компетенция включает многие права и обязанности, которые могут быть реализованы вне правоотношений.¹³ Оставляя в стороне рассмотрение концепции о правах (обязанностях), существующих якобы вне правоотношений, отметим лишь, что ее сторонники выносят за пределы юридических отношений, как правило, только абсолютные права, характеристика которых не совпадает с основными признаками правомочий, составляющих компетенцию. Абсолютное право требует от окружающих пассивного поведения. Сутью такого права является активное поведение самого управомоченного. В области же управления правомочия соответствующих органов и должностных лиц направлены на то, чтобы обеспечить активную деятельность обязанных (управляемых) субъектов; такие правомочия не могут относиться к числу абсолютных. Нужно прийти поэтому к выводу, что компетенция — это совокупность возможных, но не наличных прав, что это — предпосылка для возникновения последних. Компетенция — предпосылка правообладания, реализуемая через субъективные права. С этой точки зрения она однородна правоспособности.¹⁴

Оперативно-хозяйственная самостоятельность предприятия проявляется преимущественно в двух сферах его деятельности: во внутренней организации производства, не требующей вступления предприятия в правоотношения с другими участниками хозяйственного оборота (внутризаводское планирование, перемещение работников и т. п.), и во внешних хозяйственных связях, в которых предприятие выступает в качестве юридического лица. При этом во внутризаводских отношениях именно компетенция представляет собой основную форму проявления оперативно-хозяйственной самостоятельности, поскольку действия по организации производства, не затрагивающие юридических связей предприятия с другими лицами, не зависят от его специальной правоспособности. Только через компетенцию директора и других должностных лиц можно установить, какие именно акты внутризаводского правового значения совершаются предприятием самостоятельно, без получения предварительного разрешения вышестоящих органов, и для каких внутризаводских актов требуется установленное разрешение сверху. Проблема управления внутренними делами предприятия охватывает, с одной стороны, отграничение его компетенции (независимо от ранга осуществляющего ее должностного лица) от компетенции вышестоящих органов, с другой стороны, — разграничение компетенции между должностными лицами различных рангов самого предприятия. К характеристике предприятия как субъекта внешних юридических связей, регулируемых нормами гражданского права, эта проблема не имеет отношения. Она решается средствами административного и трудового права.

Компетенция предприятия имеет важное значение и для определения уровня его самостоятельности во внешних хозяйственных связях,. причем в данной сфере ее носителем является, как правило, директор. Здесь компетенция служит средством осуществления оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия в сочетании с его специальной правоспособностью. Значение компетенции в данной сфере определяется исключительно тем, что хозяйственная деятельность предприятия как юридического лица управляется государством, что гражданскоправовые акты предприятий совершаются при наличии определенных плановых (или иных административных) предпосылок. Именно для того, чтобы установить, какие административные действия предрешают возможность совершения предприятием того или иного акта в пределах установленной для него законом правоспособности, необходимо использовать категорию компетенции.

Для хозяйственной единицы, юридически полностью независимой, достаточно обозначить круг правоотношений, в которые она вправе вступать (установить пределы ее правоспособности); для единицы же, являющейся одним из звеньев согласованно действующей сложной хозяйственной системы, помимо этого нужно еще определить, при наличии каких именно управленческих актов со стороны вышестоящих органов возможно (или необходимо) вступать в юридические отношения, охватываемые правоспособностью. Эта вторая задача решается через компетенцию, содержание которой отражает меру оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия во внешних связях, меру централизованного управления гражданским оборотом, в котором участвуют предприятия.

Таким образом, оперативно-хозяйственная самостоятельность предприятия проявляется и через правоспособность, и через компетенцию. Первая из этих категорий определяет область, в которой данная самостоятельность может осуществляться, вторая — степень зависимости от актов вышестоящих органов в процессе такого осуществления. Рассмотрим это соотношение на примере продажи предприятием излишних, неиспользуемых материалов, оборудования и транспортных средств. Было время, когда Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. вообще запрещал такую продажу.¹⁵ Соответствующий вид сделок вовсе исключался из объема правоспособности юридического лица. После отмены названного указа закон разрешил предприятиям продавать излишние производственные ценности (совершение данных сделок было включено в объем правоспособности), но порядок реализации, правомочия директора предприятия на заключение соответствующих договоров несколько раз изменялись. В настоящее время вопрос регулируется Положением о социалистическом государственном производственном предприятии, где предусматривается возможность продажи излишнего, не используемого в производстве оборудования, транспортных средств, приборов, инструментов, сырья, материалов и т. п. при условии отказа вышестоящего органа от перераспределения излишков (ст. 21). Ценности, приобретенные предприятием в порядке местных заготовок, реализуются им самостоятельно. Эти условия реализации как раз и определяют компетенцию предприятия в рассматриваемой области. Установив пределы компетенции завода, фабрики и т. п., мы можем вполне определенно ответить на вопрос, нужны ли административные акты и какие именно в качестве юридических фактов, открывающих возможность совершения сделок, которые охватываются специальной правоспособностью юридического лица.

Компетенция раскрывает не только условия заключения хозяйственных договоров, но и порядок формирования их содержания, возможность выбора контрагента по договору и пр. Заключение договора поставки — необходимый элемент специальной правоспособности каждого предприятия. Но в одних случаях договор заключается без обязательных плановых предпосылок, в других — план предопределяет договорного контрагента, в-третьих—и контрагент и основные условия соглашения предустановлены плановым заданием. Соответственно и объем компетенции предприятия неодинаков, в последнем из перечисленных случаев она весьма ограничена и сводится лишь к самостоятельному определению некоторых пунктов договора. Ограничение компетенции предприятия может состоять также в том, что оно отстраняется от заключения договора, но обязывается участвовать в его исполнении. Во всех случаях при этом границы компетенции завода, фабрики и т. п. являются, как уже отмечалось, лишь отражением границ компетенции вышестоящих органов по управлению предприятием.

И правоспособность юридического лица, и компетенция его органов (должностных лиц) — каждая из этих категорий присущими ей средствами — реально устанавливают уровень оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятия: во внутризаводских отношениях такой уровень определяется объемом компетенции, во внешних хозяйственных связях правоспособность намечает круг правоотношений, в которые может вступать государственное юридическое лицо, компетенция — административные условия развития каждого из таких правоотношений.

Решая задачи укрепления хозяйственного расчета социалистических предприятий, усиления их оперативно-хозяйственной самостоятельности, законодатель в последние годы неоднократно пользовался методом расширения правоспособности. Многим предприятиям, например, было предоставлено право получать банковский кредит на различные цели, в том числе и для капитального строительства, разрешено создавать денежные фонды специального назначения и т. п. Существенное расширение правоспособности предприятий предусмотрено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства»,¹⁶ Положением о социалистическом государственном производственном предприятии.

Но явно недостаточное внимание, на наш взгляд, уделялось до последнего времени тому, чтобы усилить самостоятельность предприятий путем расширения компетенции руководителя, предоставления ему возможности самостоятельно (без получения предварительных разрешений, согласий, утверждений и т. п.) совершать необходимые правовые действия, охватываемые специальной правоспособностью. Слабое использование в недавнем прошлом методов экономического стимулирования, связанная с этим совершенно недостаточная самостоятельность предприятий чаще всего в том и заключались, что при относительно широких границах специальной правоспособности порядок вступления предприятия в необходимые для его деятельности хозяйственные связи предусматривал множество ограничений и административных санкций со стороны вышестоящих органов, в силу чего реальная возможность самостоятельных действий предприятия сводилась по существу на нет. Случаи подобного рода нередки и сейчас.¹⁷

Выяснение соотношения правоспособности и компетенции позволяет правильно решать вопрос о последствиях нарушения их пределов. Неправомерные действия могут нарушать правоспособность юридического лица (директор оптовой базы, например, заключил договор о продаже партии товаров в розницу) либо компетенцию (директор автобазы сдал в аренду временно не используемые автомашины, не получив требуемого согласно ст. 16 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии разрешения вышестоящего органа). В первом из таких случаев должно применяться правило о недействительности сделок, противоречащих целям деятельности юридического лица (ст. 50 ГК РСФСР и соответствующие статьи гражданских кодексов других союзных республик). Что касается нарушения компетенции при соблюдении границ специальной правоспособности, то здесь применимы более гибкие решения.

Если обстоятельства, ограничивающие компетенцию руководителя предприятия, известны контрагенту, который тем не менее согласился заключить договор при отсутствии требуемых административных предпосылок, такая сделка также должна признаваться недействительной. Таковы, например, последствия поставки планируемой продукции покупателю, которому эта продукция планом не предназначена.

Но возможны и такие случаи, когда руководитель предприятия совершает действие, которое охватывается его специальной правоспособностью, но выходит за пределы установленной компетенции, о чем контрагент предприятия не знает. Не все подобные сделки, безусловно, следует признавать недействительными, иногда целесообразно ограничиться мерами воздействия по отношению к руководителю, нарушившему границы компетенции. Директор завода, например, продал близлежащему совхозу излишнее оборудование, не обратившись, как этого требует ст. 21 Положения о социалистическом государственном произ­водственном предприятии, с соответствующим запросом к вышестоящему органу. Хотя директор в таком случае превысил свои полномочия, вряд ли это обязательно приведет к признанию заключенного договора недействительным. С учетом условий договора и других существенных обстоятельств (характер оборудования, цена и т. п.) можно будет, по-видимому, ограничиться привлечением директора завода к дисциплинарной ответственности.

Трест «Казахтрансстрой» предложил проектному институту «Каздорпроект» построить на долевых началах общий жилой дом (институту был выделен земельный участок под строительство). В договоре о совместном строительстве институт брал на себя изготовление проекта и оплату 50 процентов сметной стоимости постройки дома, трест — оплату 50 процентов стоимости и производство работ своими силами и материальными ресурсами. После того, как сооружение дома было в основном завершено, трест предъявил иск о расторжении договора, поскольку институт не передал ему лимитов по труду, сам же трест такими лимитами на данное строительство не располагал, поэтому вынужден был выделять их за счет других строек. Госарбитраж при Совете Министров Казахской ССР признал договор недействительным и обязал трест вернуть институту внесенную им денежную сумму долевого участия. По жалобе ответчика Главный арбитр того же арбитража отменил решение и отказал в иске. Главарбитр отметил, что наличие необходимых лимитов должен был учитывать не институт, а трест, когда он обязывался вести строительство своими силами. С этими мотивами следует согласиться, в противном случае получилось бы, что трест, руководитель которого не получил необходимых лимитов и заключил договор, выйдя за пределы своей компетенции, оказался бы в выигрыше, поскольку за ним оставлен дом. Возврат институту денег не может, конечно, компенсировать ущерба, который он понес, лишив­шись жилья для сотрудников.