Местное управление в России до середины 19в.
Местное управление в России до середины XIX века в России. (общая картина зарождения и развития)
КОГДА ЖЕ ЗАРОДИЛОСЬ?
В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления.
Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя.
Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России
Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты - неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низовых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.
К последним относилось территориальное самоуправление:
общинное, включающее городские и сельские общины,
губное и земское - в территориальных единицах,
сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое),
казацкое,
монастырское и церковное самоуправление.
Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.
Традиционной формой общинного самоуправления был мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Как социальная система община касалась всех вопросов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновременно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.
Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях. В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сельский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.
Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. Затем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями.
Особенность развития русского МСУ: в отличие от Запада, развитие МСУ в России происходило не в городах, а скорее в сельских поселениях, т.к. в городах преобладали в основном военные, служилые люди.
Земская реформа Ивана IV. Реформы Петра I: разделение страны на губернии, введение ландратских коллегий, земских изб, магистратов, земских комиссаров.
Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г.
П
роводилась
замена в общегосударственном масштабе
института наместничества выборными
земскими учреждениями из-за несостоятельности
системы наместничества.
Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.
В 1708 году Петр создал 8 губерний (впоследствии добавил еще 2)
Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок.
С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы ландратов. Окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами, а на деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.
26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года — повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500—2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер — казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.
В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.
Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам.