Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России:

новое в материально-правовых и процессуальных подходах (Гриценко Е.В.)

("Сравнительное конституционное обозрение", 2016, N 5)

Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 26.10.2020

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В ФОКУСЕ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ: НОВОЕ В МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ

И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОДХОДАХ <*>

Е.В. ГРИЦЕНКО

--------------------------------

<*> Публикация подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) в рамках научного проекта N 16-03-00465.

Гриценко Елена Владимировна, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.

Настоящая статья содержит подробный анализ решений Конституционного Суда России начиная с конца 2015 года по вопросам организации муниципального уровня власти и реализации прав в сфере местного самоуправления на очередном этапе муниципальной реформы, ознаменовавшемся в 2014 году внесением изменений в базовый муниципальный закон. На основе изучения материалов правоприменительной практики автор раскрывает реальные проблемы муниципальной реформы, приведшие к многочисленным судебным спорам и конституционным конфликтам. В статье анализируются актуальная практика реального доступа граждан к конституционному правосудию в сфере защиты прав местного самоуправления, процессуальные проблемы соблюдения условий допустимости конституционных жалоб по муниципальным делам. Особое внимание в материале уделяется комментарию Постановления Конституционного Суда 2015 года по известному "Иркутскому делу", в котором речь шла о пределах действия принципа организационной самостоятельности местного самоуправления и права населения на самостоятельное определение структуры муниципальных органов. Автор предлагает систематизацию правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных в данном деле, выявляет вопросы и проблемы, не нашедшие отражения в его итоговом Постановлении, но имеющие большое значение для решения вопроса о конституционности оспариваемых положений.

Ключевые слова: муниципальная реформа 2014 года, защита прав местного самоуправления, доступ граждан к конституционному правосудию, применение закона в конкретном деле, структура органов местного самоуправления, формирование органов местного самоуправления.

The municipal reform in the focus of the Russian Constitutional Court: new substantive and procedural approaches

E.V. Gritsenko

Gritsenko Elena, Doctor of Sciences in Law, Professor, Department of State and Administrative Law, St. Petersburg State University.

This paper presents a survey of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation in autumn-winter 2015 on the organization of local self-government, as well as on the exercise of power and administrative authority of local governments at the new stage of municipal reform. This stage started after amendments made by two 2014 Federal Laws to the basic municipal law on local and municipal government, followed later by a couple of other federal Acts (including relevant changes in the Budgetary Code). The author focuses on constitutional complaints of citizens and elected officials as well as judicial proceedings.

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

The article also analyzes the actual state of access of citizens and local office-holders to constitutional justice in protecting the rights of local government, the procedural problems of complaints admissibility on municipal affairs. The author offers her own version of the reasons for rigid interpretation of the Constitutional Court of the law in a particular case in allowing the applicant to access of citizens to constitutional justice in protecting both the rights of local government and rights of citizens. A special author's attention is paid to the Constitutional Court Ruling of 2015 on the famous Irkutsk case when the subject of the dispute was the principle of the rights of the local community and its citizens to decide on the system of self-government and when the independence of their will was violated. Author provides her own critical assessment of issues which the Court has not taken into account in its final conclusion, though they were of the great importance for deciding on constitutionality of the contested provisions.

Key words: municipal reform, local and municipal self-government, regional government, access to constitutional justice, constitutional complaint, law enforcement in a particular case, the structure of local self-government, protection of rights.

1. Введение: практика реализации муниципальной реформы 2014 года

Очередной этап муниципальной реформы, начало которому в 2014 году было положено внесением изменений в Федеральный закон о местном самоуправлении <1>, затронул существенным образом практически все сферы организации местной власти. Изменения коснулись территориальных, организационных, компетенционных и финансовых основ местного самоуправления, взаимоотношений муниципальных образований с органами государственной власти, а также вопросов разграничения законодательных полномочий между Федерацией и субъектами в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. Законодательные новеллы, сопровождавшие реформу, не стали предметом широкого обсуждения или всесторонней экспертной оценки перед их принятием <2>. И сразу после вступления в силу попали под огонь ожесточенной критики экспертного сообщества, ученых <3> и практиков <4>.

--------------------------------

<1> Речь идет о двух последовавших друг за другом Федеральных законах: от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ (Федеральный закон "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ (Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Вслед за ними были внесены изменения в Бюджетный кодекс (Федеральный закон от 29 ноября 2014 года N 383-ФЗ), а также в целый ряд федеральных отраслевых законов в связи с допустимостью перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации региональными законами (Федеральный закон от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ). Наконец, в рамках совершенствования организационных основ местной власти в Федеральный закон о местном самоуправлении были включены дополнения о еще одном способе избрания главы муниципального образования - из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией (Федеральный закон от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://www.pravo.gov.ru; номер опубликования: 0001201502040017; дата опубликования: 04.02.2015. Вступил в силу 7 марта 2015

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

года. Далее - Федеральный закон от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ).

<2> Об этом свидетельствуют как внесение законопроектов без предварительного обсуждения, так и весьма сжатые сроки, отведенные на рассмотрение внесенных инициатив во всех трех чтениях. См. об этом подробнее: Бабун Р. Местное самоуправление снова встраивают в вертикаль госвласти // Экономика и жизнь. 2015. 8 мая. N 17 (9583). URL: http://www.eg-online.ru/article/280395/ (дата обращения: 05.07.2016).

<3> См., например: Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 58 - 63; Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71; Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9. С. 149 - 161. И лишь существенно меньшая часть ученых выступила в защиту реформы: Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 3. С. 46 - 54.

<4> См.: Бабун Р. Указ. соч. См. также: раздаточные материалы парламентских слушаний 9 апреля 2015 года "Вопросы реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства".

Особенно острые дискуссии развернулись вокруг вопросов об организационной самостоятельности местного самоуправления, о пределах муниципальной демократии, о формах участия населения в осуществлении местного самоуправления. В настоящей статье мы остановимся на конституционно-судебной практике именно по этим вопросам, вызвавшим наибольший общественный резонанс, причем сразу после реформы. Одна из главных проблем состоит в допустимости безальтернативного установления в региональном законе порядка формирования представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением косвенным образом путем делегирования, а также единственно возможного порядка избрания главы муниципального образования непрямыми выборами и определения тем самым его места в структуре органов местного самоуправления.

Реализация поручений федерального законодателя на региональном и муниципальном уровнях в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований (ч. ч. 2 и 3 ст. 4 Закона от 27 мая 2014 года) усугубила обозначившиеся конфликты. Так, в шестимесячный срок после вступления в силу Федерального закона N 136-ФЗ от 27 мая 2014 года <5> субъекты Федерации в своем большинстве (остальные сделали это до конца года) издали необходимые законы о порядке формирования представительных органов муниципальных районов и о порядке избрания глав муниципальных образований во всех муниципалитетах. Развернутая статистика по этому поводу была представлена в данных многочисленных мониторингов реализации субъектами Федерации изменений Федерального закона о местном самоуправлении до конца 2014 года, проведенных, в частности, российским Министерством юстиции <6>, Общероссийским конгрессом муниципальных образований (ОКМО) <7>, Социологической лабораторией Ассоциации сибирских и дальневосточных городов <8>. При реализации законодательных новелл 2014 года в российских регионах проявились три основные тенденции.

--------------------------------

<5> Вступил в силу с момента его официального опубликования на официальном портале

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) в день подписания.

<6> Сведения о мониторинге реализации Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ (по состоянию на 5 декабря 2014 года) см.: Информационно-аналитические материалы Минюста к парламентским слушаниям на тему "Вопросы реализации Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства", состоявшимся 9 апреля 2015 года, Приложение к Письму Минюста в Государственную Думу ФС РФ от 6 марта 2015 года N 08/25051-ДА (далее - Мониторинг Минюста России 2014 года).

<7> См.: Мониторинг принятия в субъектах Российской Федерации законов, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, прилагаемый к Решению Президиума Общероссийского конгресса муниципальных образований от 11 декабря 2014 года N 40 ( далее - Мониторинг ОКМО 2014 года).

<8> См.: Мониторинг реализации Федерального закона N 136-ФЗ на территории России (по результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации): Аналитическая записка Социологической лаборатории АСДГ, ноябрь 2014 года. URL: http://www.sakha.gov.ru/files/front/download/id/147933 (дата обращения: 05.07.2016) (далее - Мониторинг АСДГ 2014 года).

Первая тенденция выражалась в непосредственном регулировании законом субъекта Федерации безальтернативных вариантов формирования представительного органа муниципального района и избрания главы муниципального образования и тем самым определения его места в структуре органов местного самоуправления. Так, региональный законодатель оставил муниципальным образованиям право на выбор и самостоятельное закрепление в уставе способа формирования представительных органов муниципальных районов лишь в трех субъектах Федерации, а способа избрания главы - только в четырех.

Вторая состояла в сокращении случаев применения свободных выборов при формировании/избрании органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, на начало 2015 года уже в 28 субъектах Федерации в соответствии с их законами представительные органы муниципальных районов полностью формировались путем делегирования в них глав и депутатов представительных органов поселений, а общее число таких органов в стране, по данным Центризбиркома, выросло по состоянию на 22 января 2015 года до 569 по сравнению с началом 2010 года, когда делегирование как способ формирования представительного органа использовали 258 муниципальных районов <9>. Еще более ускоренно происходил отказ регионов от использования прямых выборов при замещении должности главы муниципального образования. Так, уже в конце 2014 года законы 36 субъектов Федерации предусмотрели полный переход к избранию глав представительными органами из своего состава, а муниципальные выборы указанных должностных лиц были предусмотрены только в десяти субъектах. Соответственно, число глав муниципальных образований, избираемых населением напрямую, в масштабах страны сократилось с 13 153 в сентябре 2010 года до 9 514 по состоянию на 22 января 2015 года, а число избираемых представительным органом из своего состава возросло соответственно с 9 796 (2010) до 13 360 (2015) <10>.

--------------------------------

<9> Ср.: Мониторинг Минюста России 2014 года; Аналитическая записка Центризбиркома РФ "О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации",

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

табл. 2 и Прил. 2 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2015. N 2. URL: http://vestnik.rcoit.ru/archiv/2-2015/18.html (дата обращения: 05.07.2016) (далее - Аналитическая записка ЦИК РФ 2015 года).

<10> См.: Аналитическая записка ЦИК РФ 2015 года, табл. 4, Прил. 5.

Третья заключалась в дифференцированном подходе законодателей субъектов Федерации к установлению порядка формирования либо избрания органа или должностного лица местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования, а также вне такой зависимости для муниципальных образований одного типа. Так, по данным Мониторинга Минюста, в законах семи субъектов Федерации для конкретных муниципальных районов в рамках одного субъекта был установлен различный порядок формирования представительного органа, а в 27 субъектах для конкретных муниципальных образований, даже одного типа, был установлен различный порядок замещения должности главы муниципального образования.

Указанные тенденции в региональном законодательстве сохранились и в ходе дальнейшего реформирования способов замещения должности главы муниципального образования, когда в феврале 2015 года Федеральный закон о местном самоуправлении был дополнен еще одним способом косвенного избрания главы муниципального образования - представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, с обязательным замещением таким лицом должности главы местной администрации <11>. Эти новеллы еще до вступления их в силу были массово поддержаны в регионах и нашли отражение в соответствующих изменениях, внесенных в законы субъектов Российской Федерации о порядке избрания глав муниципальных образований. По данным Минюста о состоянии местного самоуправления и развитии его правовых и организованных основ в 2015 году, представленным в ноябре этого же года, новый способ избрания глав муниципальных образований по результатам конкурса был безальтернативно законодательно установлен для 6 256 муниципальных образований, а именно: для 646 муниципальных районов, 180 городских округов, всех трех городских округов с внутригородским делением, 359 городских и 5 060 сельских поселений, для 10 внутригородских районов <12>.

--------------------------------

<11> См.: Федеральный закон от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ.

<12> См.: Презентация Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России "О состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2015 году". Москва, ноябрь 2015 года. URL: http://minjust.ru/press/news/o-sostoyanii-mestnogo-samoupravleniya-i-deyatelnosti-minyusta-rossii-po-razviti yu-ego (дата обращения: 05.07.2016). Для сравнения: самым популярным способом избрания главы муниципального образования по состоянию на ноябрь 2015 года по-прежнему оставалось избрание главы представительным органом из своего состава (в 8 869 муниципальных образованиях, что составило 39% от общего числа), в то время как прямые выборы глав применялись лишь в 4 842 муниципальных образованиях, то есть в 21,2% случаев. И только в 2 798 муниципальных образованиях (в 144 муниципальных районах, 45 городских округах, 144 городских поселениях, 2 209 сельских поселениях) региональные законы оставили выбор способа избрания главы самим муниципальным образованиям, их уставам.

Изменения федерального и регионального законодательства 2014 года напрямую повлияли на

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

состояние муниципальной правовой основы. Часть 3 статьи 4 Закона от 27 мая 2014 года предписывала муниципальным образованиям привести их уставы в соответствие с принятыми региональными законами в трехмесячный срок с момента вступления этих законов в силу. Большинство муниципалитетов указанные требования выполняли: по данным Минюста о развитии системы местного самоуправления за первое полугодие 2015 года (до 1 июня 2015 года), количество поступивших на государственную регистрацию изменений в уставы увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2014 года на 21% <13>. Но и в тех случаях, когда муниципальные образования не исполняли поручение федерального законодателя и отказывались приводить свои уставы в соответствие с региональным законом (как, например, в Родниковском сельском поселении Челябинской области <14>), положения регионального закона действовали напрямую. Новый порядок формирования/избрания органа или должностного лица местного самоуправления подлежал применению с момента вступления в силу соответствующего закона субъекта Федерации. Так, в Родниковском сельском поселении депутаты представительного органа, несмотря на вступление в силу областного закона, установившего косвенный порядок избрания глав сельских поселений, не только не привели устав в соответствие с ним, но и приняли решение о назначении прямых выборов главы в единый день голосования 13 сентября 2015 года <15>. Это решение, однако, было отменено в судебном порядке по причине несоответствия областному закону <16>. Прямому действию и применению подлежало федеральное законодательное установление о том, что при отказе в законе субъекта Федерации от прямых муниципальных выборов органов и должностных лиц местного самоуправления выборы не назначаются и не проводятся, если соответствующий региональный закон был принят и вступил в силу до наступления даты, с которой такие выборы должны были бы быть назначены в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав и уставом муниципального образования (абз. 2 ч. 5.1 ст. 35, абз. 2 ч. 3.1 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении).

--------------------------------

<13> См.: Информационно-аналитические материалы о развитии местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 года). URL: http://minjust.ru/ru/press/news/minyust-rossii-opublikoval-rezultaty-monitoringa-razvitiya-sistemy-mestnogo (дата обращения: 05.07.2016).

<14> См. об этом подробнее: Григорьева С. Верховный Суд отказал жителям Южного Урала в праве на прямые выборы глав. URL: https://www.znak.com/2016-02-11/verhovnyy_sud_otkazal_zhitelyam_yuzhnogo_urala_v_prave_na_pryamye _vybory_glav (дата обращения: 05.07.2016).

<15> См.: Решение от 17 июня 2015 года N 86 "О праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы Родниковского сельского поселения и депутатов Совета депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области".

<16> См.: Решение Троицкого районного суда Челябинской области от 20 июля 2015 года по делу N 2-358/2015. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/77946966/?mode=full (дата обращения: 05.07.2016).

Наиболее распространенным вариантом преодоления бездействия муниципального представительного органа, связанного с неприведением положений устава в соответствие с региональным законом и сохранением в уставе муниципальных выборов в качестве способа замещения должности главы муниципального образования, являлось обращение прокурора в рамках реализации

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

его надзорной функции в суд с заявлением о признании соответствующих положений устава противоречащими законодательству и недействующими. Так, например, прокурор Красноярска в октябре 2015 года оспорил нормы городского устава об избрании главы города на муниципальных выборах, поскольку они вступили в противоречие с краевым Законом от 1 декабря 2014 года N 7-2884 в редакции от 3 марта 2015 года. Этот Закон предусматривал избрание главы представительным органом по результатам конкурса и устанавливал его роль в структуре органов местного самоуправления одновременно и в качестве главы городской администрации. Соответственно, данные положения устава города Красноярска были признаны судом противоречащими закону, недействующими и не подлежащими применению <17>. На внеочередной сессии Красноярского городского Совета 13 ноября 2015 года необходимые поправки в устав были внесены <18>.

--------------------------------

<17> См.: Решение Центрального районного суда города Красноярска от 30 октября 2015 года по делу 2а-5677/2015-М-3924/2015. URL: https://rospravosudie.com/court-centralnyj-rajonnyj-sud-g-krasnoyarska-krasnoyarskij-kraj-s/act-499186571 (дата обращения: 05.07.2016).

<18> URL: http://vybory-24.ru/news/2015/11/1507 (дата обращения: 05.07.2016).

Менее резонансными, хотя и достаточно показательными, явились споры, связанные с введением нового типа муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и, соответственно, реализацией новой процедуры муниципально-территориальных преобразований, а именно наделения городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. Исходя из положения части 2 статьи 131 Конституции, Федеральный закон о местном самоуправлении в части 7.1 статьи 13 предусмотрел необходимость обязательного учета мнения населения городского округа при осуществлении законом субъекта Федерации такого преобразования. Однако устанавливать форму и порядок учета мнения населения законодатель не стал, сославшись на то, что учет должен быть произведен в соответствии с уставом преобразуемого городского округа <19>. Подобная оговорка была воспринята на практике как оправдание допустимости и достаточности использования для новой процедуры территориального преобразования стандартно проводимых в ходе любых преобразований и упомянутых в уставах муниципальных образований публичных слушаний <20>. Так, например, принятые в Челябинской области 10 июня 2014 года областные Законы - Закон Челябинской области N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" и Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года N 706-ЗО "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе" <21> - были основаны на результатах публичных слушаний, организованных Челябинской городской Думой по инициативе Законодательного Собрания Челябинской области и состоявшихся 4 июня 2014 года при участии 252 жителей города. Примечательно, что опубликование информационного сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу изменения статуса Челябинского городского округа произошло еще до вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года с его положениями о возможности преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением <22>.

--------------------------------

<19> Впоследствии Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ эта оговорка была дополнена обязанностью регулировать в подобном случае порядок учета мнения населения и законом субъекта Федерации.

<20> Пункт 4 части 3 статьи 28 Федерального закона о местном самоуправлении (в ред. до

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2015 года N 187-ФЗ).

<21> Оба областных Закона вступили в силу со дня их официального опубликования (см.: Южноуральская панорама. 2014. 14 июня. Спецвыпуск N 24.)

<22> См. об этом: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10 декабря 2014 года по делу N 48-АПГ14-9.

Указанными областными Законами в Челябинском городском округе было образовано 7 внутригородских районов. Кроме того, областной законодатель воспользовался правом, предоставленным ему Федеральным законом о местном самоуправлении в новой редакции (п. 1 ч. 5 ст. 35), и безальтернативно установил для Челябинской городской Думы, как для представительного органа второго уровня, вместо прямых муниципальных выборов косвенный порядок формирования - избрание из числа депутатов представительных органов внутригородских районов. Усматривая нарушение своих прав в порядке принятия областных законов, гражданин С.Ю. Вахрушев обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании недействующими указанных выше областных Законов как принятых с нарушением установленной Федеральным законом процедуры обязательного учета мнения населения городского округа при изменении статуса муниципального образования. Однако ни областной суд, ни Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нарушений указанной процедуры не усмотрели, указав, что региональный законодатель правильно истолковал Федеральный закон, который не предусматривает обязательного закрепления в уставе специальной формы и порядка учета мнения населения для указанного случая. Следовательно, вполне допустимо воспользоваться уже предусмотренной в уставе для всех случаев преобразований процедурой - публичными слушаниями <23>.

--------------------------------

<23> См.: Там же.

Таким образом, новеллы Федерального закона 2014 года затронули конституционную проблему пределов муниципальной демократии с различных сторон. Помимо уже обозначенного выше безальтернативного установления в региональном законе косвенного порядка формирования органов местного самоуправления и замещения должности главы муниципального образования, а следовательно, сокращения случаев использования института муниципальных выборов, вновь обострился вопрос об адекватной форме учета мнения населения при преобразовании территории местного самоуправления. Все это позволяет констатировать наличие, с одной стороны, конституционного конфликта по поводу пределов действия объективных конституционных принципов - самостоятельности местного самоуправления, в том числе обязательного участия населения в определении структуры органов местного самоуправления, статуса и границ территории муниципального образования. С другой же стороны, можно вести речь о затронутости указанными новеллами субъективных прав в сфере местного самоуправления: права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на муниципальные выборные должности; права населения и граждан на участие в процедуре территориальных преобразований и изменения статуса и границ муниципальных образований. Наличие указанных оснований породило целый ряд обращений в Конституционный Суд - в рамках как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Однако само по себе наличие конституционной проблемы, как и возникновение обоснованных сомнений в нарушении конституционного права на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, еще не означает, что возникший конфликт будет принят к рассмотрению

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

Конституционным Судом. Так, все попытки граждан выйти на конституционный спор о нарушении их конституционных прав по указанному выше кругу вопросов не привели к успеху. Лишь запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции некоторых нововведений Федерального закона о местном самоуправлении в части нарушения принципа самостоятельности населения при определении структуры муниципальных органов стал предметом рассмотрения Конституционного Суда по существу (далее - "Иркутское дело") <24>.

--------------------------------

<24> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области". URL: http://www.pravo.gov.ru (номер опубликования: 0001201512040002; дата опубликования: 04.12.2015) (далее - Постановление по "Иркутскому делу").

Рассмотрим в связи с этим более подробно следующие вопросы: в чем заключаются процессуальные проблемы доступа граждан к конституционному правосудию по вопросам защиты их прав в сфере местного самоуправления, чем обусловлены современные подходы Конституционного Суда к оценке условий допустимости жалоб граждан на нарушение их права на осуществление местного самоуправления (1); в чем состоят материально-правовые и процессуальные особенности рассмотренного по существу "Иркутского дела": повод, основание, предмет рассмотрения (2); каковы особенности данного Конституционным Судом истолкования оспариваемых законоположений по "Иркутскому делу": что же именно решил Конституционный Суд и что осталось за рамками выявленного конституционно-правового смысла рассмотренных законов (3).

2. Процессуальные проблемы допустимости жалоб граждан на нарушение их конституционных прав

в сфере местного самоуправления

Как мы уже видели, представленная в изменениях Федерального закона интерпретация пределов и возможностей участия населения в осуществлении местного самоуправления сопровождалась достаточно активными попытками граждан оспорить региональные законы, поддерживающие такую интерпретацию, а после завершения дела в суде прибегнуть и к подаче жалобы на нарушение их конституционного права на местное самоуправление и права избирать и быть избранными.

В то же время во всех обращениях граждан в Конституционный Суд по делам о нарушении их конституционных прав Федеральным законом N 136-ФЗ камнем преткновения явилось соблюдение условий допустимости конституционных жалоб. Наряду со случаями явного нарушения требований, в соответствии с которыми жалоба гражданина признается допустимой <25>, имели место ситуации, когда оценка допустимости конституционной жалобы, данная Конституционным Судом, представлялась не столь однозначной.

--------------------------------

<25> Так, например, конституционная жалоба гражданина М.В. Медведева на нарушение его права на осуществление местного самоуправления была признана недопустимой в связи с тем, что отсутствовало конкретное дело, в котором обжалуемые положения Федерального закона N 136-ФЗ были бы применены. Конкретным, соответственно, признается лишь то дело, в котором судом в