Экзамен зачет учебный год 2023 / Вопрос 4 - 5

Все эти органы самоуправления действовали под контролем "чиновников короны". То есть отделения м-упр от гос. власти нет. Любой губернатор мог отменить либо изменить решения по вопросам местного значения. Несмотря на это, это первая попытка создания законодательства о местном самоуправлении, и потому оценивается высоко историками. В пользу эффективности реформы говорит и то, что она просуществовала практически в неизменном виде почти 100 лет, и отменилась в 1861, когда было отменено крепостное право. С отменой вводится положение О губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях, которая оформляет новый статус крестьянских общин. Пытаются ввести органы – Сход, Старшин, Крестьянский суд. Однако всю систему подчиняют губернаторам. Это, безусловно, вызывает недовольство, взрывы и протесты. Это приводит к выводу о реформировании м-упр, формируется Комиссия, и результат ее – 1 января 1864 Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Охватывала почти 80% населения кроме земель с особым статусом.

В чем суть реформы? Первым этапом стало проведение выборов. Для того, чтобы их провести, были созданы избирательные съезды, формировавшиеся по куриям. Это означало, что Положение разделило всех избирателей на три курии:

1. Землевладельцы

2. Горожане

3. Крестьяне, сельские общества.

Отдельно в каждой из курий были проведены выборы, причем в куриях тоже существовало внутреннее деление. Например, помещики делились на крупных, средних и мелких. И в съездах курий напрямую могли участвовать только крупные, средние и мелкие выбирали представителей. В городах – так же, а у крестьян была многоступенчатая система. Сперва формировался волостной корпус, выбиравший выборщиков, и они делали представителей.

На съездах избирались Гласные – лица, имеющие право голоса. Срок их полномочий составлял 3 года. Совокупность всех гласных в уезде составляла Уездное земское собрание. Возглавлял по должности уездный Предводитель дворянства. УЗС было представительным органом самоуправления, и на первом же заседании формировало исполнительный орган – Уездную земскую управу (можно просто управу) и избирало гласных в Губернское земское собрание. По двухступенчатой системе, таким образом, формируется предст. орг. второго уровня – ГЗС, которая также на первом заседании избирало Губернскую земскую управу. Управа на земском уровне как правило состояла на уровне уезда – 2, на уровне губернии – 4, по решениям губернатора могло быть на два более.

Заседания предст. органов проводились ежегодно. Внеочередные заседания могли быть проведены когда угодно.

Компетенция земств – момент формирования "вопросов местного значения". Если посмотреть компетенцию, то это вопросы:

1. Дорожного строительства, устройства путей сообщения

2. Развития торговли, промышленности

3. Страхования

4. Финансирования образования, медицины

То есть вопросы, в основном, хозяйственные – это доказательство применения "общественной теории местного самоуправления". И недостатки этой теории сразу же проявились: государство не справилось, наделило земства лишь хозяйственными полномочиями и в результате вынуждено было делегировать полномочия. Например, когда речь шла о магистральных дорогах, или о рекрутировании, либо содержании полиции – решение этих вопросов государство возложило на земства. А так как термина "делегирование" не существовало, то не существовало и понимания, что вместе с передачей обязанностей нужно и средства какие-то передать. Земства всё тянули "на себя". Поэтому они не очень окрепли сперва.

С другой стороны, понимание самостоятельности земств трактовалось весьма широко. Например, в самостоятельное налогообложение было любое. Государство это поняло, и стало изымать объекты налогообложения, такие как земли помещиков, леса.

Контроль осуществлял губернатор. Это так работало: ряд вопросов решался земствами, но требовал согласования с губернатором. Например, вопросы привлечения займов (любых). Проведение ярмарок. По большей части контроль был так называемый "последующий" – губернатор мог оспаривать решения земств, и ограничений не было, то есть – любое решение. Органом по рассмотрению споров Земств и органов центральной власти был Сенат, то есть высший орган Российской Империи.

Все полицейские и административные функции осуществлялись исключительно центральной властью. Поэтому даже если земствам каким-то образом нужно было обеспечить решения, они обращались в местное полицейское управление за содействием. Понятно, что такая система работала плохо, приводила к конфликтам ОГВ и земств. Более того, государство иногда пыталось распространить претензии на накопления земств. Всё стало сходить на нет.

Городская реформа 1870 года.

Была похожа на земскую. При этом пыталась учесть недостатки земской.

16 июня 1870 принимается Городское положение. Большая часть жителей города наделяется правами Городского собрания. Городское собрание формирует городскую думу – постоянно действующий представительный орган, а Городская дума формирует исполнительный орган – городскую управу. Условием предоставления избирательного права были цензы:

1. Возрастной – 25 лет

2. По гражданству – русское подданство

3. Имущественный – владение недвижимостью либо уплата налогов в городскую казну на определенную сумму.

Для формирования городской думы применялась так называемая "прусская трёхклассная избирательная система". Это означало, что все жители города, подх. по цензам, делились на три категории в зависимости от налогоплатения. Первая группа – те, налоги с которых составляли первую треть с городского бюджета, вторая – средние собственники, третья – самая многочисленная – мелкие собственники. Каждый из разрядов формировал одну треть состава городской думы.

Городские думы также обладали хоз. компетенцией. В основном – содержание дорог, тротуаров, благоустройство памятников, парков и т.п. Финансовая компетенция была также определена – это гор. налоги, займы, расходные статьи, утверждение смет расходов и т.п. На первом заседании гордума избирала Главу города и Городскую управу.

Глава города утверждался в должности губернатором, в крупных городах – министром внутренних дел. Глава города возглавлял Управу, одновременно председательствовал в Городской думе. То есть являлся как бы главой городского местного самоуправления.

Управа была полностью подчинена Гордуме. Она как и любой исп. орган занималась оперативным решением вопросов управления городским хозяйством. Но при этом по Положению главной задачей её было обеспечение выполнения решений, принятых городской думой. У Думы в отношении Управы были контрольные полномочия: заслушивание отчетов управы о ее деятельности, отранение членов управы от должности, в целом порядок деятельности управы (регламент работы), денежное содержание и т.п.

При всём при том, как и земские органы, городское самоуправление решало хозяйственные и, по делегированию, ряд государственных вопросов. Таких как строительство пристаней, либо переправ через реки и т.п. Решение вопросов границ города, допустим, налоги.

Опыт земской реформы учелся таким образом, что все финансовые решения органов гор самоупр. подлежали утверждению губернатором либо минВД соответственно. МВД осуществляло надзор за законностью прин. решений. При губернаторах создавались специальные органы под названием Губернские по городским делам Присутствия. Они функционировали в качестве судов, трибуналов, разрешая споры городских органов м-упр и центральной власти.

В таком виде система существовала до 90-х годов, хотя почти сразу возникают кризисы, св. прежде всего с отсутствием ресурсов, денег. Политические изменения происходят – гласные перестают появляться на заседаниях.

Всё это приводит к тому, что происходит новая реформа, уже Александра 3. Принимается сперва Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890, а затем Положение о городах от 11 июня 1892. Цели – включение в систему гос органов, а также обеспечение преобладания дворян. Поэтому резко были увеличены цензы, плюс ограничены компетенции.

Одна из целей – существенное сокращение расходов на содержания м-упр. Общее число всех гласных было сокращено на треть, вводились дополнительные цензы. В духе установления государственной теории органы госвласти получили право полного влияния на земства. Скажем, любой член управы мог вступить в должность только после утверждения губернатором. Отказ обжалованию не подлежал. Все члены управ автоматически становились государственными служащими, а это значит появление еще дополнительных цензов.

Изменяется система взаимоотношений губ. с предст. органами. Появляется "административный контроль", который означал проверку не только законности, но и целесообразности решений предст. органов. Если посмотреть 87 статью Положения, то увидим, что губ. вправе отменить любое решение предст. орг., которое либо не соотв. закону, либо не полезно общим гос. целям и прочее растяжимое бла-бла.

Плюс земства стали решать целый ряд вопросов государственного значения, таких как почта, предотвращение чрезв. ситуаций и т.п. В связи с этим Положение пытается отграничить полномочия по уровням, то есть – уездных земств и губернских.

Ровно такого же плана проходит реформа в городах. Увеличивается ценз – увеличили на 50% и 2% населения стало ему соответствовать. Сократилось число гласных. Главу города и глав управ отделили от системы органов гор самоуправления (то есть остались только собрания, предст. органы).

Предст. органы лишились прав контроля над управами и т.п.

Так реализовалась государственная теория. На этих принципах просуществовало м-упр до революции.

6 августа 1905 года появляется законосовещательная Дума, и она пытается рассматривать вопросы реформирования м-упр, но в силу наступления войны и постоянных роспусков дум ничего не удалось реализовать.

Временное правительство развернуло широкую деятельность по реформированию м-упр. Напр., вопросы снижения уровня м-упр до самых мелких территорий, создание милиции(!). Общими словами, ВП пыталось реализовать общедемократическое начало м-упр. Формируется система органов земского и городского м-упр, и они имели уже собств. аппарат принуждения (ту самую милицию).

Ничего из этого не реализовано, поскольку наступает новая, Октябрьская революция, которая хоть и не уничтожает шатко сформ. орг. м-упр, но параллельно создает систему советов. И начиная с весны 1918 органы местные начинают повсеместно уничтожаться.

Местное самоуправление было заменено, таким образом, государственным управлением, а муниципально-территориальное деление – административно-территориальным.

В основе – принцип демократического централизма. Означал возможность руководства вышестоящих советов нижестоящими.

Законодательное оформление местной власти произошло в Конституции 1918. Раздел Третий, подраздел Б. Ст. 53 предусм. 4 уровня местного государственного управления: волость, уезд, губерния, область. На уровне волости создавались Советы. Все депутаты этих советов собирались на Съезд, и Съезд советов являлся высшей в пределах данной территории властью. Съезд советов формировал ИсполКом, который занимался оперативным решением местных вопросов.

Появляются Края (в какой-то год), и по компетенции приравн. к Областным Советам.

1936 – Конст. СССР, 1937 – РСФСР. Вместо Съездов советов органами местной власти становятся Советы Депутатов Трудящихся. Советы начинались с уровня краев и областей. Они возгл. сист. районных Советов, которые – над городскими и сельскими Советами. Причем вводится система подчинения. Например, некий городской совет мог быть подчинен Краевому совету.

В 1978 году принимается новая Конституция. Меняется название – они становятся Советами народных депутатов. Система советов остается прежней.

Финансовые или экономические ресурсы – в теории Совет был главным распорядителем всех богатств на территории. На практике Совет не мог воспользоваться прямо всем-всем любым имуществом в силу системы подчинения (напр., завод конкретной краевой подчиненности). Местных бюджетов тоже не было – каждый нижестоящий совет формировал смету расходов, которую отправлял на уровень выше, уровень выше включал её в свою смету, пока не доходило всё до федерального бюджета ("котловая система бюджетирования").

Нельзя сказать, что были вопросы местного значения – всякий вопрос трудящихся автоматически становился государственным (с политической точки зрения).

К тому же, исполкомы доминировали над советами. На практике советы собирались зачастую для того, чтобы утвердить решения исполкомов.

Перед тем, как Союз развалился, была попытка реформировать систему м-упр в том числе. Есть Закон СССР "Об общих началах м-упр и местн. хоз вопросов", и в уже в нем делается попытка определить м-упр как самоорганиацию граждан для решения вопросов местного значения. Конечно, через систему советов. Но раз "само-" организация, то предусматривается система и прямой демократии. Закон пытался сочетать местные и государственные интересы.

Случился распад, отделилась РФ. И систему советов сперва сохранилась. Адм-терр деление России было представлено субъектами и автономными единицами. М-упр – на уровне городов и районов.

Уже в перестройку пытаются сделать что-то вроде разделения властей, при этом – всё равно домирование Советов.

Распустили систему советов всю и сразу.