«Конституционная революция»

Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (КК). На Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя КК - Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.

Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.*(166). В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Текущие конституционные реформы все более и более выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в 1991-93 годах речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.

Одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

3.4. Основные шаги процесса подготовки проекта Конституции в 1992-1993 гг.

3.4.1. Работа над проектом в 1992 г. - начале 1993 г.

В 1991 г. вряд ли было реально принять новую Конституцию РФ. Еще формировались новые концепции общественного строя Российской Федерации, вокруг них шла ожесточенная борьба, причем это была не только борьба коммунистов и демократов, зачастую и внутри демократического крыла не было единства по тем или иным проблемам. Кроме того, еще существовал СССР, поэтому многие российские нововведения наталкивались на сопротивление союзного центра (особенно в вопросах о политической структуре общества и политическом плюрализме, формах собственности и разделении полномочий между Союзом ССР и РСФСР).

В 1992 г. многие политические, социальные и государственно-правовые позиции стабилизировались. После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаблению коммунистического влияния в нашей стране. И то, что перестал существовать СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию новой Конституции РФ - теперь уже независимого государства, субъекта международных отношений.

Весной 1992 г. планируется созвать VI Съезд народных депутатов РФ, которому предстояло решить ряд важных вопросов. Предполагалось представить на рассмотрение этого Съезда проект Конституции. Это еще не означало, что на Съезде непременно пойдет речь о принятии новой Конституции. Одновременно готовился Закон об изменениях и дополнениях Конституции.

VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апреле не принимал новой Конституции, хотя и обращался к этому вопросу. Однако он внес обширные изменения в действующую, которые в сильной степени отразили то, что было заложено в проекте. Причину непринятия новой Конституции можно видеть в том, что по ряду принципиальных положений об организации власти выработать единую концепцию еще не удалось.

В постановлении VI Съезда "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" говорилось: одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом РФ. Надлежало опубликовать проект для всеобщего ознакомления, организовать его широкое обсуждение, изучение общественного мнения по принципиальным положениям проекта. Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были завершить доработку проекта и внести его на очередной Съезд народных депутатов.

По ряду исходных положений о разделении власти и роли отдельных ее ветвей не складывалось единого мнения = особенно наглядно стало к концу 1992 г. = на VII Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 г. остро выявилось противостояние депутатов и Президента. В постановлении от 5 декабря 1992 г. "О ходе экономической реформы в Российской Федерации"*(173) Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности Правительства РФ по реализации экономической реформы неудовлетворительной (напомним, что Правительство тогда возглавлял лично Президент). Верховному Совету было предложено ускорить рассмотрение ряда законопроектов, необходимых для экономической реформы (и, следовательно, они, а не указы Президента должны были стать правовой основой экономической политики).

Был подготовлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, который существенно усиливал позиции Верховного Совета в части контроля за формированием и деятельностью Правительства, а также несколько ослаблял влияние Президента на Правительство. В частности, в проекте шла речь о подотчетности Правительства Съезду и Верховному Совету (до этого - лишь Президенту), о наделении Правительства вновь правом законодательной инициативы (оно лишилось этого права 24 мая 1991 г., когда в Конституции был отражен институт Президента). Кроме того, предусматривалось, что с согласия Верховного Совета назначались бы Президентом не только Председатель Правительства, но и его первые заместители и заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, печати и информации, председатели госкомитетов по управлению государственным имуществом, антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

Поскольку также 9 декабря принимается постановление Съезда "О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(175), вряд ли можно было ожидать отражения в Конституции принципиально иных представлений о соотношении функций властей и прежде всего Президента и парламента РФ. Хотя в постановлении и говорилось - считать важнейшим условием завершения подготовки проекта новой Конституции РФ достижение согласия социальных и политических сил в РФ (п. 4), оно ожидалось скорее как незначительные уступки со стороны Съезда и вынужденное согласие с намечаемыми им решениями президентской стороны. Этого, собственно, и не получилось, что и привело к серьезным конфронтационным событиям в 1993 г. В постановлении VII Съезда было предложено Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта Конституции в феврале-марте 1993 г. Однако события в декабре 1992 г. - апреле 1993 г. развивались так, что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно.

Как известно, Президент не согласился с мерами, которые ослабляли его положение. 10 декабря 1992 г. Президент взял слово сразу после начала работы Съезда и выступил с "Обращением к гражданам России и ко всем избирателям", в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с вопросом для граждан - "Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?".

Спор между двумя властями теперь уж мог обернуться столкновением полярных сил в стране. С участием Конституционного Суда РФ и его Председателя предпринимаются шаги по "примирению" двух ветвей власти. В итоге появляется совместное заявление Президента РФ и Съезда от 11 декабря*(176), в котором они заявляют о своей безусловной приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполнительной властями исключительно конституционными методами и способами.

После непростых дебатов 12 декабря 1992 г. VII Съезд принимает постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Он назначил на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации.

Съезд поручил Верховному Совету РФ утвердить текст выносимого на референдум проекта основных положений новой Конституции, согласованный с Президентом РФ и Конституционным Судом РФ. Проект основных положений надлежало в обязательном порядке направить субъектам РФ. Федеративный договор подлежал включению в новую Конституцию. Проект основных положений следовало опубликовать не позднее 31 марта 1993 г.

Противостояние органов, конечно, не прекратилось. Но на некоторое время оно утихло, поскольку надо было вырабатывать основные положения новой Конституции для их вынесения на референдум. Однако довольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референдум выносить нечего - позиции, по которым возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции внесенными в нее поправками. То же, что разделяло стороны, - какой ветви власти быть важнее - при прямом формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый виток конфликта, но с существенной особенностью: теперь сторонами в нем стали бы уже и простые граждане.

Согласованный проект основных положений, выносимых на референдум, так и не появился. Свой вариант подготовила Конституционная комиссия. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 29 января 1993 г. проект "Основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года" был им направлен в постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета для рассмотрения, а также Президенту и Конституционному Суду РФ.

В общем, со многими так называемыми "Общими положениями" вряд ли можно было выходить на референдум.

Кроме того, ряд вопросов сформулирован так, что ответ на них имеет существенное значение. Но это понятно скорее специалисту, простой гражданин тонкостей может и не увидеть. Т.е. вопросы следовало формулировать так, чтобы больше была видна их альтернативность. Например, согласно п. 7, единственным законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Хорошо, мог бы сказать гражданин, это верно, но в чем здесь суть и кто спорит против этого. А дело ведь в том, что, во-первых, здесь отражен отказ от двух законодательных органов на федеральном уровне (Съезд - Верховный Совет); во-вторых, подразумеваются другие органы (например, Президент с его указами), притязающие на принятие актов, имеющих уровень законов. И в п. 7 как раз и проводится идея единственного органа законодательной власти, приоритета закона в системе нормативного регулирования общественных отношений. Но попробуй это понять из формулировки вопроса референдума.

Не менее сложной для восприятия была и формулировка п. 8, где говорилось о том, что Президент является и главой государства, и руководителем исполнительной власти. Какой это глава государства, какого типа - как американский Президент или английская королева? Тут не все ясно даже специалисту. А что тогда ответить на данный вопрос обычному гражданину? Да и ясности любые варианты ответа все равно не прибавляли.

Итак, сформулированные неудачно "Основные положения", конечно, мало что давали для консолидации общества. Характерно то, что другую сторону при формулировании "Основных положений" неоднозначно волновало лишь то, как в вопросах референдума отразить свое первенство в государственном руководстве.

Постепенно становилось очевидным, что такое дорогостоящее мероприятие как референдум вряд ли что дает, так как он не мог примирить две ветви власти. Как уже было сказано, основная масса основ конституционного строя уже была включена в Конституцию. А новые формулировки, которые отражали бы баланс властей и устраивали бы их, так и не были найдены.

Верховный Совет пришел к выводу о том, что проводить референдум в этой ситуации не имеет смысла. Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов постановлением от 12 марта 1993 г. (о постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")" упомянутое постановление признал утратившим силу. VIII Съезд указал в своем постановлении, что надо проводить конституционную реформу в порядке, установленном Конституцией РФ, и считать недействительными не соответствующие ей и Федеративному договору соглашения и иные нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ.

Съезд усилил позиции Правительства РФ, указав, что в его ведении сосредоточиваются текущие вопросы государственного управления в области социально-экономического развития; это была еще одна попытка вывести Правительство из-под исключительного влияния Президента РФ.

Статьи 109, 110, 121-6 Конституции вводились в полном объеме (а они, как известно, тоже ослабляли позиции Президента).

В постановлении от 13 марта 1993 г. "О всероссийском референдуме" Съезд, "принимая во внимание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодательной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юридической интерпретации его результатов, отсутствие у Президента Российской Федерации конституционного права назначать референдум", постановил "считать в настоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума" (п. 1). Поскольку в постановлении от 12 марта Президенту РФ, Конституционной комиссии предлагалось согласовать между собой и в 3-месячный срок направить на согласование субъектам РФ проект согласованных "Основных положений" Конституции РФ, Съезд определил: рассмотреть вопрос о проведении референдума по основным положениям проекта новой Конституции после выполнения указанного пункта.

Ответный шаг Президента РФ последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении к народу в этот день в 20-00 он объявил о введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно - голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. Причем голосование за доверие Президенту и вице-президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.

ВС: такие действия не только подрывают основы конституционного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам и безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением действия Президента как "покушение на конституционные основы российской государственности", Верховный Совет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи с его Обращением 20 марта 1993 г..

Конституционный Суд дал свое заключение 23 марта 1993 г. В нем констатировалось, что Конституцией и законодательством РФ не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. КС также отметил: заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения = разрушается принцип разделения властей.

С учетом как названных, так и еще некоторых других соображений КС пришел к заключению, что Обращение Президента к гражданам России от 20 марта 1993 г., в котором он обнародовал свои действия и решения по введению особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений не соответствует Конституции РФ и Федеративному договору.

В Указ Президента были оперативно внесены коррективы, существенно отличавшие его текст от того, что было заявлено в телевизионном выступлении. В частности, уже не было речи о приоритетности шагов Президента, в названии не упоминалось об особом режиме управления - он назывался "О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти"*(186). Тем не менее Президент назначил своим Указом референдум на 25 апреля 1993 г. - о доверии Президенту РФ (вице-президент не упоминался), а одновременно по проектам Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент. Между тем по действовавшей Конституции он не имел права назначать референдум, это была компетенция Съезда и Верховного Совета.

Верховный Совет срочно созвал внеочередной IX Съезд народных депутатов РФ. События на нем накалились. Многие депутаты были недовольны действиями не только Президента РФ Б.Н.Ельцина, но и Председателя Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента РФ и об отзыве Председателя ВС. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло.

В постановлении от 29 марта 1993 г. Съезд отметил, что он разделяет изложенные в Обращении Президента от 20 марта цели, направленные на соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, обязанности действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Вместе с тем Съезд подчеркнул, что избранные Президентом для достижения этих целей средства и методы не соответствуют положениям Конституции РФ и представляют собой прямой путь к противостоянию в обществе и углублению политического кризиса.

IX Съезд принял 29 марта 1993 г. постановление "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума"*(189). Приводим первые два пункта этого постановления текстуально, т.к. они важны и по сути, и по возникшим в процессе их реализации проблемам: