Экзамен зачет учебный год 2023 / Морозова А.С., Карасева А.Т. Подходы к пониманию суверенитета

Документ предоставлен КонсультантПлюс

НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА

А.С. МОРОЗОВА, А.Т. КАРАСЕВ

Морозова Александра Сергеевна, доцент кафедры теории и истории государства и права Уральского института - Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Карасев Анатолий Тиханович, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

Выделены некоторые особенные факторы суверенитета, присущие исключительно Российской Федерации. Государственный суверенитет в современной России - сложная политико-правовая категория, обусловленная многонациональностью современного российского государства.

Ключевые слова: суверенитет, государственный суверенитет, государство, государственная власть, суверенитет в федеративном государстве.

Certain approaches to understanding of state sovereignty

A.S. Morozova, A.T. Karasev

Morozova Aleksandra Sergeevna, assistant professor of the Chair of Theory and History of State and Law of the Urals Institute - the Russian Academy of People's Economy and State Service under the President of the RF, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Karasev Anatolij Tikhanovich, professor of the Chair of Constitutional Law of the Urals State Law Academy, doctor of juridical sciences, professor.

Some special factors of sovereignty inherent exclusively to Russian Federation are allocated. State sovereignty in modern Russia the difficult political and legal category caused by a multinationality of modern Russian Federation.

Key words: sovereignty, state sovereignty, state, government, sovereignty in a federal state.

Проблема государственного суверенитета является до настоящего времени одной из наиболее дискуссионных в праве, что непосредственно обусловлено происходящим в мире разнонаправленным процессом фрагментации и глобализации и неоднозначностью интерпретации термина "суверенитет".

Для понимания государственного суверенитета и использования этого понятия в юридической практике необходимо прежде всего уяснить понятие "государство". Н.В. Володина определяет государство как организацию, располагающую специальным аппаратом управления, издающую общеобязательные для всех лиц законы и обладающую верховной политической властью на всей территории страны. Главное назначение государства, по ее мнению, - это управление обществом. Эффективность управления обществом зависит прежде всего от качества ведения внутренней и внешней политики. Для того чтобы эти внутренние и внешние дела государства имели не зависящий от кого бы то ни было характер, они нуждаются в суверенитете, который выступает гарантией их неприкосновенности со стороны других стран <1>.

--------------------------------

<1> Володина Н.В. Проявления государственного суверенитета в современном мире и России // Правовая инициатива. N 5. 2013. С. 56.

Суверенитет имеет свои особенности проявления в государстве, составляет необходимый его признак, определяемый в единстве политического содержания, состоящего в возможности носителя верховной государственной власти независимо, самостоятельно формировать, а также осуществлять свою волю, и юридической формы, означающей закрепление свойств суверенитета в системе законодательства, структуре и компетенции органов государственной власти.

Так, А.Л. Бредихин выделяет следующие основные характеристики суверенитета: возможность носителя верховной власти самостоятельно определять и реализовывать свою волю. Это означает, что носитель суверенной власти имеет право издавать веления исходя из сугубо собственных интересов; верховная власть должна осуществляться без внешних ограничений, т.е. другие суверенные субъекты не имеют прав влиять или иным образом вмешиваться в политико-правовые процессы этого государства; верховная власть должна иметь свои институты, с помощью которых и будет осуществлять свои властные полномочия; любые решения, принятые носителем суверенитета, должны быть выражены в юридических нормах <2>.

--------------------------------

<2> Бредихин А.Л. Суверенитет как политико-правовой феномен: монография. М.: Инфра-М, 2012. С. 142.

Жан Боден впервые в истории политико-правовой мысли сформулировал и широко обосновал понятие суверенитета как существенного признака государства: "Суверенитет - это абсолютная и постоянная власть государства... Абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными...". "Власть государства постоянна и абсолютна; это - высшая и независимая власть как внутри страны, так и в отношениях с зарубежными державами. Выше носителя суверенной власти - только бог и законы природы" <3>.

--------------------------------

<3> См.: Лейст Э.О. История политических и правовых учений. М.: Зерцало, 2000. С. 227.

Учения, обосновывающие юридическую природу суверенитета в федеративном государстве, исходят из специфики подходов к пониманию характера взаимоотношений федерации и ее субъектов. Своеобразие подходов к данной проблеме получило выражение в теориях разделенного суверенитета (делимости суверенитета) <4>, несуверенных государств, так называемой сепаративной теории <5>, теории участия и теории остаточного суверенитета <6>.

--------------------------------

<4> Теория разделенного суверенитета представляет учение, исходящее из того, что в федеративном государстве суверенную власть в равной мере осуществляют как федерация, так и ее составляющие (субъекты); соответственно суверенитет принадлежит и федерации, и субъектам: каждому в своей сфере. Идею, положенную в основу теории разделенного суверенитета (делимости суверенитета), обосновали в конце XVIII в. авторы американской Конституции А. Гамильтон, Д. Мэдисон, А. Токвиль. Сходна с теорией разделенного суверенитета дуалистическая теория, обоснованная российским государствоведом начала XX в. А. Ященко ("Теория федерализма"), согласно этой теории в федеративном государстве центральная и местные власти находятся не рядом друг с другом, а друг в друге. При этом следует различать власть субъектов Федерации, не обладающих полнотой государственного суверенитета, но участвующих в образовании общего суверенитета; центральную власть союза, которая также не обладает полнотой государственного суверенитета, но тоже участвует в образовании общего суверенитета; и наконец, общегосударственную власть, представляющую федеративное государство во всей его целостности. Последняя власть суверенна и образуется из согласованного решения местных и центральных властей.

<5> Сепаративная теория исходит из положения, что в федеративном объединении государств возможен суверенитет либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае согласно данной теории суверенным государством выступает федерация в целом, а ее субъекты - государства-члены - теряют свой суверенитет и представляют собой политические образования, созданные для выполнения конкретных целей. Во втором - федеративное государство, возникшее из договора, не вправе подчинять своей воле государства, его образовавшие. Данная теория возникла в XIX в. в противовес теории делимости суверенитета. Проявления сепаративной теории (ее можно было бы назвать теорией ограниченного суверенитета, поскольку ее основная идея - в признании неполного, ограниченного волей субъектов суверенитета федерации) имеют место в практике современного российского федерализма. В частности, популяризация регионального суверенитета наблюдалась в 1990 - 1992 гг., когда не только национальные, но и территориальные образования - составные части РСФСР провозглашали собственный "государственный" суверенитет. После принятия Конституции РФ 1993 г. попытки ограничения суверенитета Федерации ее субъектами выражались провозглашением республиканскими конституциями суверенитета республики в той или иной форме: обозначение республики суверенным государством, всяческое распространение государственного суверенитета республики; закрепление в конституциях республик конфедеративного типа связей, а также права приостановления в одностороннем порядке действия федеральных законов, равно права ратификации субъектом федеральных законов; стремление ряда субъектов в противоречие с федеральной Конституцией определить собственный статус исключительно в индивидуализированной форме посредством заключения договора с федеральными органами государственной власти и др.

<6> Теория остаточного суверенитета основывается на признании за субъектами Федерации всей полноты государственной власти за вычетом предметов исключительного ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Выбор такого варианта взаимоотношений актуален для российского федерализма и его понимания - на территории Федерации не может быть "иных" неограниченных суверенитетов, субъекты Федерации, именующие себя государствами, могут рассматриваться только как имеющие остаточный суверенитет. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) субъектам Федерации предоставляется "вся полнота государственной власти", но только за вычетом предметов ведения Федерации и ее субъектов. Переданные Федерации суверенные права вернуть назад на конституционной основе односторонне нельзя.

Многогранность понятия "суверенитет" позволяет автономиям, субъектам федерации и муниципальным образованиям претендовать на его часть и говорить об ограничении суверенитета государства. Как правило, в этом случае государственный суверенитет отождествляется либо с компетенцией, либо преподносится как основание передачи дополнительных предметов ведения и полномочий по их осуществлению на местный уровень.

Договорная практика 90-х годов и асимметричный характер Российской Федерации позволяли предоставлять дополнительные права и льготы субъектам Федерации. Такая практика привела к усилению асимметрии, усилению неравноправного и неравного положения субъектов РФ.

Процесс политизации термина "суверенитет" актуализировал вопросы правомерной и неправомерной сецессии (обоснования претензий части территории единого государства на самоопределение и признания за ней возможности реализации права на выход), что означало бы на практике единство экономического пространства и территориальной целостности государства.

При этом теоретически "право на суверенитет" отдельных частей государства или народностей (национальностей) обосновывается правом на самоопределение, народным или национальным суверенитетом. Поэтому, как представляется, необходимо разграничивать данные понятия и говорить о предоставлении возможности реализации права на самоопределение наций в рамках единого государства.

Россия уже имела политические последствия отождествления двух различных категорий: "государственный суверенитет" и "народный суверенитет".

С точки зрения Конституции Чеченской Республики (1992 г.), война в Чечне - это не выход (сецессия) из состава Федерации, а защита независимого государства, имеющего в соответствии с Конституцией республики и собственные Вооруженные силы (ст. 56). После выхода Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <7>, подтвердившего, что суверенитет принадлежит Российской Федерации, и положившего начало изъятию республиками из своих конституций положений о суверенитете, в 2003 г. была принята действующая в настоящее время Конституция Чеченской Республики. Статья 1 данной Конституции гласит: "Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной, судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам ведения Российской Федерации и Чеченской Республики...", это ее "неотъемлемое качественное состояние" <8>. Снова используется понятие "суверенитет"! Как верно отмечает В.Е. Чиркин, неточность в применении формулировок может привести к негативным последствиям, поэтому с категорией "суверенитет" необходимо обращаться осторожно <9>.

--------------------------------

<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2000. N 5.

<8> Конституция Чеченской республики. URL: http://roszakon.narod.ru/konst/Chechna/chechkonst1.htm (дата обращения: 22.01.2012).

<9> Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 56.

Такая позиция субъектов РФ была обусловлена, как представляется, наличием у них статуса "государств". Согласно ст. 5 Конституции РФ они имеют право на самоопределение, но "в" составе Федерации. Этот предлог "в" имеет очень существенное значение. В настоящее время соответствующие положения основных нормативных актов субъектов РФ в этой части приведены в соответствие с Конституцией РФ.

Стоит согласиться с мнением Н.В. Володиной, что "в то же время почти все республики в составе Российской Федерации, кроме Республики Калмыкия, Республики Хакасия и Республики Алтай, провозглашаются государствами. Так же как и в вопросе с суверенитетом, употребление термина "государства" применительно к субъектам Федерации является некорректным. Статус государства предполагает наличие суверенитета, и закрепляющие государственность положения конституций республик в составе Российской Федерации, во-первых, противоречат принципу единства государства, а во-вторых, не соответствуют принципу равенства субъектов Российской Федерации, так как иные, кроме республик, субъекты Российской Федерации не наделяются статусом государства" <10>. Еще один пример (в международной плоскости) - вооруженный конфликт Грузии с Южной Осетией и Абхазией в августе 2008 г., который показал, что государственный суверенитет и его проявления имеют реальное значение. По сути, здесь произошло столкновение двух суверенитетов - формального суверенитета Грузии и реального политического суверенитета Южной Осетии и Абхазии.

--------------------------------

<10> Володина Н.В. Проявления государственного суверенитета в современном мире и России // Правовая инициатива. 2013. N 5. С. 56.

Следует согласиться со многими учеными (например, Д.М. Худолеем, А.Л. Бредихиным, Л.Ю. Черняк), которые предлагают создать единое концептуальное понятие суверенитета с учетом развития современной политической системы и состояния правовых институтов в современном обществе. При этом конструкция данного понятия должна быть таковой, чтобы его реализация не способствовала разрастанию сепаратизма (борьбы за самоопределение части территории вплоть до образования самостоятельного независимого государства) и посягательству на суверенитет государства.

Поэтому, как нам представляется, рассмотрение современного состояния и особенностей государственного суверенитета в Российской Федерации до настоящего времени является актуальным.

Вопрос о наличии государственного суверенитета субъектов РФ решается однозначно - субъекты Федерации им не обладают. Как подчеркивает А.Н. Кокотов, "если мы признаем Россию суверенным федеративным государством, то нужно отказаться от наличия государственного суверенитета у ее субъектов. Если же признавать государственный суверенитет субъектов федерации (в частности, республик), то это уже конфедеративные отношения. А наличие конфедеративных отношений приведет к тому, что государство перестанет существовать в виде федерации, поэтому субъекты федерации, даже наделенные внешними атрибутами государственности, полноценными суверенными государствами не являются" <11>.

--------------------------------

<11> Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. С. 74.

По мнению Д.М. Худолея, субъекты, не имея государственного суверенитета, все же обладают его элементами. Проблема на сегодняшний день, по его мнению, в неточности определений и двусмысленном толковании данных юридических категорий. Изменения во взаимодействии Российской Федерации с ее субъектами, а также установление нового мирового порядка требуют пересмотра содержания понятия суверенитета <12>.

--------------------------------

<12> Худолей Д.М. Суверенитет или автономия? // Вестник Пермского университета. 2011. N 12. Вып. N 2. С. 60.

Как указал Конституционный Суд РФ в п. 2.1 Постановления N 10-П <13> от 7 июня 2000 г., суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Указанное определение суверенитета практически ничем не отличается от его общераспространенного понимания в современной науке теории государства и права. Однако далее Конституционный Суд РФ сделал вывод, который неоднозначно оценивается отдельными учеными <14>, а именно: носителем государственного суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации, следовательно, субъекты Федерации суверенитетом не обладают (даже остаточным). Термин "республика" в составе РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, носит условный характер и отражает исторические особенности, но ни в коей степени не подчеркивает возможность существования внутри федеративного государства иного суверенитета, кроме суверенитета самого федеративного государства. Отсутствие у субъектов РФ, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции Российской Федерации 1993 г., из которых вытекает, что только Российская Федерация может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором <15>.

--------------------------------

<13> По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2000. N 5.

<14> Худолей Д.М. Суверенитет или автономия?// Вестник Пермского университета. 2011. N 12. Вып. N 2. С. 56.

<15> Худолей Д.М. указывает, что в указанном Постановлении Конституционный Суд совершил две грубейшие логические ошибки: во-первых, суд необоснованно смешал две различные категории: "государственный суверенитет" и "народный суверенитет"; во-вторых, в Постановлении суд уравнял категории "федеративное государство" и "федеральный центр"... "в Конституции Российской Федерации не используется термин "федеральный центр" или "Союз", как, например, в Бразилии. Вместо него используется обозначение "Российская Федерация". Это обстоятельство обусловливает вторую ошибку: отождествление федерального уровня государственной власти со всем государством. Федеративное государство включает в себя органы государственной власти федерального центра, субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Таким образом, федеральный центр - это высший уровень государственной власти в федеративном государстве, но это не есть само федеративное государство. Таким образом, положения Конституции РФ звучат двусмысленно".

Таким образом, стоит вопрос о "размывании" понятия государственного суверенитета изнутри.

Многие юристы, в частности А.С. Пиголкин, выделяют некоторые особенные факторы суверенитета, присущие исключительно Российской Федерации: первый - недостаточно развитая политическая система, в рамках которой существующие политические отношения не в полной мере соответствуют закрепленному конституционному порядку. Исходя из политико-правовой сущности суверенитета это ведет к разрыву формы и содержания суверенитета; второй фактор - федеративная модель суверенитета, основанная на единстве суверенитета Российской Федерации при конституционном определении республик в составе России в качестве государства. Формальное понимание государственного суверенитета, без опоры на политическую основу, позволяет признать суверенными национальные республики в составе Российской Федерации, что недопустимо и является минусом для России; третий - незавершенный процесс формирования государственной идеологии <16>.

--------------------------------

<16> Пиголкин А.С. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства. М.: Дрофа, 1998. С. 131.

Таким образом, государственный суверенитет занимает значительное место не только в научной теории, но и во внутригосударственных и международных отношениях. Несмотря на значительное число научных трудов, многие вопросы суверенитета требуют дальнейшего рассмотрения, особое внимание необходимо уделить не только традиционным аспектам суверенитета, но и рассмотрению его политико-правовой основы.

Мыслителями прошлого и современности предложено множество определений понятия суверенитета, которые в отдельных случаях противоречат друг другу, что недопустимо. Соответственно возникает необходимость введения универсального понятия суверенитета, которое смогло бы использовать все предыдущие определения суверенитета и помогло бы устранить споры по этому вопросу.

Следует согласиться с мнением Л.Ю. Черняк <17> в том, что государственный суверенитет необходимо рассматривать, исходя из дуалистического подхода к понятию государства, как неотъемлемое свойство государства в широком и узком смыслах. То есть если рассматривать суверенитет государства в широком смысле этого слова (как особым образом организованного общества), то он выступает как "правовой символ" существования государства. В этом случае суверенитет преподносится в аспекте территориальной целостности и политической независимости страны. А если рассматривать суверенитет государства в узком смысле (как политической организации, выраженной вовне в государственных органах, осуществляющих государственную власть), то он является показателем того, что государственная власть является высшей в государстве.

--------------------------------

<17> Черняк Л.Ю. Общетеоретические проблемы государственного суверенитета: дисс. ... канд. юрид. наук. 2007. С. 221.

Необходимо устранить некоторые некорректные формулировки, так или иначе связанные с государственным суверенитетом, из современного российского права. Так, Конституция РФ 1993 г. признает носителем суверенитета многонациональный народ (ст. 3), республики названы государствами (ст. 5), т.е. в принципе признается приемлемым термин "несуверенные государства". Этим в свое время воспользовались субъекты РФ, принявшие на основе соответствующих положений "неконституционные" основные нормативные акты. Так, например, большинство республик в обход п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 3, п. 3 ст. 4, п. 3 ст. 6 Конституции РФ закрепили в своих Конституциях положения о республиканском суверенитете.

Следует поддержать предложения о необходимости определиться и с соотношением различных "видов" суверенитетов. По возможности исключить применение термина "суверенитет" по отношению к нации и народу, не образовавшим свое собственное государство. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в законодательство РФ: а) уточнить применение терминов "суверенитет" и "независимость" в Конституции РФ. Так, в п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 82 через запятую употреблены эти термины, что является некорректным, поскольку термином "суверенитет" вполне охватывается термин "независимость"; б) зарезервировать употребление термина "государство" за Российской Федерацией в целом. Соответственно исключить применение термина "государство" по отношению к республикам в составе РФ (п. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующие изменения регионального законодательства); в) законодательно уточнить понятия "народ", "народность", "национальность" и "государство" <18>.

--------------------------------

<18> См.: Черняк Л.Ю. Теория делимости государственного суверенитета в федеративном государстве // Академический юридический журнал. 2009. N 1. С. 20.

Литература

1. Володина Н.В. Проявления государственного суверенитета в современном мире и России // Правовая инициатива. 2013. N 5. С. 56.

2. Бредихин А.Л. Суверенитет как политико-правовой феномен: монография. М.: Инфра-М, 2012. С. 142.

3. Лейст Э.О. История политических и правовых учений. М.: Зерцало, 2000. С. 227.

4. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. С. 74.

5. Пиголкин А.С. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства. М.: Дрофа, 1998. С. 131.

6. Худолей Д.М. Суверенитет или автономия? // Вестник Пермского университета. 2011. N 12. Вып. N 2. С. 60.

7. Черняк Л.Ю. Общетеоретические проблемы государственного суверенитета: дисс. ... канд. юрид. наук. 2007. С. 221.

8. Черняк Л.Ю. Теория делимости государственного суверенитета в федеративном государстве // Академический юридический журнал. 2009. N 1. С. 20.

9. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 56.