Статья: Воинствующая демократия и запрет политических партий: практика впереди теории?

(Троицкая А.А.) ("Конституционное и муниципальное право",

2015, N 9)

Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 26.12.2018

ВОИНСТВУЮЩАЯ ДЕМОКРАТИЯ И ЗАПРЕТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: ПРАКТИКА ВПЕРЕДИ ТЕОРИИ? <*>

А.А. ТРОИЦКАЯ

--------------------------------

<*> Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект N 14-18-00168).

Троицкая Александра Алексеевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается такой аспект самозащиты демократии, как институт запрета политических партий. Современные демократические конституции часто содержат положения, позволяющие исключать из политического пространства партии, чьи цели, деятельность или внутренняя структура не соответствуют демократическим стандартам. Вопрос заключается в том, какие требования должны быть соблюдены при запрете конкретных партий, для того чтобы правящие силы не злоупотребляли этим институтом.

Ключевые слова: демократический конституционный строй, запрет политической партии, противодействие экстремизму, гражданское общество, свобода объединения.

Militant democracy and ban on political parties: Practice ahead of theory?

A.A. Troitskaya

Troitskaya Aleksandra A., Assistant Professor of the Constitutional and Municipal Law Department of the Faculty of Law at Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Juridical Sciences.

The institution of prohibition of political parties is considered as an aspect of self-defense of democracy. Modern democratic constitutions often contain propositions allowing for exclusion of parties, whose aims, activity or internal structure do not fit democratic standards, from the political space. Our question is what kind of requirements should be complied with when particular parties are prohibited, so that this institution could not be transformed, by the ruling forces, into a mean of suppression of usual political opponents.

Key words: democratic constitutional order, prohibition of political party, struggle against extremism, civil society, freedom of association.

Значение проблемы запрета политических партий

В современном конституционном государстве в рамках действия принципа идеологического плюрализма предполагается участие в политической жизни различных общественных объединений, в том числе политических партий. Последние имеют особенное значение с учетом их роли "посредника" в процессах формирования воли всего народа или отдельных социальных групп, а также создания и функционирования органов публичной власти.

Значение партий было "выкристаллизовано" в большинстве государств в XX веке. Одновременно этот век принес понимание того, что, пользуясь демократическими механизмами, к власти могут прийти силы, чья политика в дальнейшем оказывается направлена на разрушение демократических и конституционных основ государства. В рамках конституционно-правовой концепции воинствующей демократии <1> были четко озвучены риски недооценивания разрушительного эффекта подобных сил и намечены пути их преодоления. Подчеркнем, что изначально концепция воинствующей демократии указывала на случаи использования тоталитарными (в терминологии Левенштайна - фашистскими) силами в эмоциональном, а не рациональном русле различных свобод (в том числе свободы слова и собраний), однако особый акцент был сделан на использовании этих свобод политическими объединениями, способными участвовать не просто в политической, но парламентской жизни государства и осуществлять государственную власть непосредственно.

--------------------------------

<1> Впервые термин был употреблен в работе: Loewenstein K. Militant Democracy and Fundamental Rights // The

American Political Science Review. 1937. No. 3. Лингвистически "воинствующая демократия" является калькой термина "militant democracy", вошедшего в употребление в иностранной литературе. Возможно, более удачным был бы термин "самозащита демократии". См.: Шайо А. Самозащита конституционного государства // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. N 2.

В условиях доминирующего положения политических партий в общественно-политическом пространстве проблема гарантирования политической конкуренции и свободы создания и деятельности партий стоит очень остро <2>. Вместе с тем конкуренция политических партий именно на избирательной арене выявляет тот потенциал мобилизации, который стоит за партиями. По результатам выборов политические силы получают возможность проводить в жизнь свои взгляды <3>. В связи с этим необходимо решить вопрос даже не о том, любые ли политические силы могут принимать участие в этих процессах (на этот вопрос ответ уже так или иначе получен во многих государствах), а о том, какие именно основания должны стоять за запретом деятельности таких ключевых участников борьбы за власть, как политические партии. В условиях отсутствия надлежащей нормативной теории, которая могла бы быть воспринята всеми консолидирующимися демократиями <4>, многие вопросы в этой сфере решаются отдельными государствами достаточно ситуативно. Тем не менее некоторые базовые моменты в дискуссии относительно воинствующей демократии могут быть выявлены на основе этих решений.

--------------------------------

<2> См.: Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010. С. 27, 45; Валадес Д. Контроль над властью. М., 2006. С. 62.

<3> См.: Issacharoff S. Fragile Democracies // Harvard Law Review. 2007. P. 1410.

<4> См.: Muller J.-W. Militant Democracy // Comparative Constitutional Law / ed. by M. Rosenfeld, A. Sajo. Oxford, 2012. P. 1254.

Практика запрета политических партий

Сама по себе идея о том, что свобода не должна быть топором, рубящим демократию <5>, не является новой. В некоторые конституции применительно к свободе объединений она была включена эксплицитно, в частности, через указание на то, в каких случаях деятельность объединений подлежит пресечению (ст. 2 Основного закона ФРГ, ст. 22 Конституции Испании, ст. 58 Конституции Польши и др.). Существуют также более "тонкие" указания конституции на те рамки, в которых должны оставаться политические партии (например, в соответствии со ст. 49 Конституции Италии "все граждане имеют право свободно объединяться в политические партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики") <6>. Однако во всех случаях на практике возникает проблема поиска баланса между стремлением защитить основы демократического конституционного строя и нежеланием поставить под вопрос существование самой демократии, поскольку последняя в принципе подразумевает циркулирование в обществе различных идей и возможность объединения людей для их отстаивания. В контексте становления и развития гражданского общества такие объединения имеют особенное значение. Оставление демократии без защиты не представляется ни возможным, ни желательным с учетом перспективы ее падения в результате ударов ее врагов; однако превышение "пределов защиты" способно разрушить демократию изнутри.

--------------------------------

<5> См.: решение Верховного суда Израиля по делу: Shnitzer v. Military Censor, P.D. (1988) 21. Как было сказано еще раньше, конституция - это не "самоубийственный пакт". См. особое мнение судьи Джексона по делу, рассмотренному Верховным судом США: Terminiello v. Chicago, 337 U.S. 1 (1949).

<6> Существуют и иные примеры, каковым является Франция. В этом государстве вопрос о роспуске партий решается на основе закона 1936 года. См.: Mersel Y. The Dissolution of Political Parties: The Problem of Internal Democracy // International Journal of Constitutional Law. 2006. No. 1. P. 92. URL: http://icon.oxfordjournals.org/content/4/1/84.full.pdf.

Следует отметить, что применительно к выбору средств противодействия некоторым идеологическим проявлениям вопрос взвешивания различных ценностей практически не возникает в силу того, что опасность, стоящая за этими проявлениями, требует жесткого реагирования. Прежде всего это относится к терроризму. В рамках борьбы с терроризмом отдельные государства активизировали <7> деятельность, направленную на выявление, пресечение и наказание лиц, совершающих преступления на основе экстремистских политических и религиозных мотивов, в том числе создающих в

этих целях противоправные объединения/партии. Безусловно, здесь были задействованы в первую очередь уголовно-правовые средства "реагирования", доступные даже в ситуации, когда при создании такого объединения не требуется соблюдение официальных процедур регистрации, или же они были первоначально успешно пройдены, скажем, благодаря успешной маскировке истинных целей. Так, британский Закон о терроризме 2000 года, следуя в русле воинствующей демократии, разрешил органам исполнительной власти запрещать отдельные организации и объявил незаконным членство в организациях, официально объявленных террористическими, равно как и любую связь с ними. Этому подходу в литературе противопоставляется подход, практикуемый в США, не рассматривающих членство в террористической группировке в качестве самостоятельного преступления. Канада, находясь на полпути между этими двумя подходами, отказалась считать преступлением членство в террористической группировке, однако при этом в законодательном порядке закрепила процедуры запрещения террористических организаций <8>. Однако терроризм как таковой представляет собой особый случай преступной деятельности; пресечение деятельности соответствующих организаций, возможно, даже не требует обращения к конструкциям воинствующей демократии. Хотя борьба с преступными группами, причиняющими путем насильственных действий прямой колоссальный ущерб личной, общественной и государственной безопасности по идеологическим соображениям, и требует учета этих соображений для лучшего понимания соответствующих явлений и выстраивания стратегии противодействия им, однако сама по себе необходимость этой борьбы не нуждается в дополнительном (идеологическом же) обосновании, помимо признания базовых функций государства по обеспечению правопорядка и безопасности. Близкие соображения оказываются задействованы, когда речь идет о "политическом крыле" какой-либо террористической организации, каковым выступают иногда политические партии, защищающие или оправдывающие террористическую деятельность боевых подразделений <9>.

--------------------------------

<7> В том числе в период после событий 11 сентября 2001 года, хотя и не только в связи с ними. См., напр.: Терроризм и политический экстремизм: вызовы и поиски адекватных ответов / отв. ред. А.А. Шаравин, С.М. Маркедонов. М., 2002.

<8> См.: Роч К. Антитерроризм и воинствующая демократия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 27 - 28.

<9> Притом что сама террористическая деятельность может проводиться в разных целях, например связанных с сепаратизмом. Примером является решение, принятое в Испании в 2003 году, о запрете партии "Батасуна", поддерживавшей организацию ЭТА. Впрочем, в этом деле власти Испании не пошли на применение уголовных механизмов противодействия; вместо этого был принят новый органический закон о политических партиях, предусмотревший возможность объявить партию противоречащей Конституции, даже если ее не получается запретить на основе Уголовного кодекса. В этом случае запрет партии не сопровождается наказанием отдельных лиц (в связи с чем происходит ослабление гарантий, характерных для уголовного процесса). См.: Комелла В. Новый порядок регулирования деятельности политических партий в Испании и решение о запрете Батасуны // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 34 - 36.

Сложнее обстоит дело с недемократическими объединениями, не прибегающими к физическим насильственным действиям непосредственно, по крайней мере на этапе реализации стремления выйти на политическую арену. Государства тем не менее могут быть заинтересованы в том, чтобы в целях защиты демократии не допускать участия таких объединений в политической жизни страны, и особенно - в выборах, открывающих дорогу к парламентской деятельности. В связи с этим возникает множество вопросов, но на два базовых вопроса следует обратить специальное внимание. Во-первых, нужно учитывать, что демократия, понимаемая как универсальный принцип, особым образом реализуется в каждом определенном в пространственно-временном и политико-культурном отношении обществе, что позволяет создателям конституции и противникам экстремизма, ссылаясь на универсальное содержание демократии, учитывать тем не менее контекст, то есть историю, ментальность, соотношение сил и иные факторы, действующие для данного общества и государства <10>. Во-вторых, если речь идет о самозащите демократии, опорой которой являются различные обеспечивающие многообразие и разнонаправленность векторов развития объединения, должен быть по возможности выверен момент, когда то или иное объединение может быть признано несущим больше ущерба для развития, нежели пользы, причем в соотношении, оправдывающем полный отказ от существования этого объединения (его запрет) <11>. Именно способность политических партий прийти к государственной власти и в дальнейшем использовать всю ее мощь для проведения в жизнь своих идей требует внимания к тому, не собирается ли конкретная политическая сила в случае своего успеха ликвидировать все иные силы и собственно конституционный строй; иными словами, не следует дожидаться, пока такой сценарий действительно будет реализован, так как в этом случае для принятия контрмер время будет упущено <12>.

<10> См.: Франкенберг Г. Обучающийся суверен // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 17 - 18.

<11> О необходимости обеспечивать многообразие мнений внутри общества как условии политической жизни и рисках воинствующей демократии см.: Fox G., Nolte G. Intolerant Democracy // Harvard International Law Journal. 1995. Vol. 36. No. 1.

<12> Перспективы получения и применения политическими партиями такого "оружия", как доступ к государственной власти, делают возможным проведение параллели между защитой демократии от недемократических партий и самообороной индивидов от преступных посягательств (также требующей соизмерения причиняемого и предотвращаемого ущерба). Ярко и образно эта идея была выражена в Воинском уставе 1715 года: "хотя кто и должен (ежели задран будет) столко долго уступать, елико возможно, и так без смертнаго убивства из страху спастись; однакож насупротив того, когда уже в страхе есть, и невозможно более уступать, тогда не должен есть от соперника себе перваго удара ожидать, ибо чрез такой первый удар может тако учинится, что и противится весьма забудет" (толкование артикула

157)// URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/articul.htm.

Сучетом этих соображений в государствах, претендующих на поддержание демократического конституционного строя, признается свобода объединения, в том числе в политические партии (хотя последние не всегда упоминаются в самих конституциях) <13>, но существуют различные требования к их созданию и функционированию, а также преследуемым политическим целям, ставшие предметом обобщения Венецианской комиссии <14>. Важно подчеркнуть, что требования, которые Комиссия относит к числу формальных (представление на регистрацию определенного перечня документов, выбор наименования, соблюдение правил финансирования), в некоторых государствах дополняются и содержательными требованиями (запреты антидемократической деятельности или нарушения конституции и законов, недопустимость преследования незаконных или аморальных целей, или приведения к власти диктатора, или использования для управления тоталитарных методов и др.) <15>. Легко заметить, что некоторые из этих запретов могут рассматриваться как имеющие самое явное и непосредственное отношение к сохранению демократического конституционного строя.

--------------------------------

<13> Важно подчеркнуть, что создание политических партий - это вопрос не только свободы объединения, но также (с учетом роли партий в современном обществе) права на участие в управлении делами государства. См.: Chang W.-Ch., Thio L., Tan K., Yeh J. Constitutionalism in Asia. Cases and materials. Oxford, Portland, 2014. P. 498.

<14> См.: Доклад Венецианской комиссии о запрете политических партий и аналогичных мерах: принят на 35-м пленарном заседании, 12 - 13 июня 1998 года // URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF%281998%29014-e.

<15> Там же.

На основе исследования законодательства ряда государств, проведенного Венецианской комиссией, ею было сформулировано Положение о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах <16>, в котором наряду с признанием значения права на объединения было установлено, что "запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если партии проповедуют (advocate) насилие или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска" (пункт 3). Ключевой видится позиция, в соответствии с которой запрещение или роспуск политических партий должны быть использованы только в исключительных случаях, с предварительной оценкой опасности, которую исходя из ситуации в стране (!) представляет собой партия для свободного и демократического политического строя или для прав граждан, и соблюдение принципа соразмерности (в том числе учета возможности применения других, менее радикальных мер для предотвращения опасности <17>). Сам же запрет или роспуск партии должен быть результатом судебного заключения о неконституционности этих партий (пункты 5 и 6).

--------------------------------

<16> Принято на 41-м Пленарном заседании 10 - 11 декабря 1999 года // URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF%282000%29001-rus.

<17> Мировой практике известны, в частности, такие способы реагирования, как ограничение содержания предвыборных выступлений (особое распространение получившее в Индии с целью недопущения продвижения на выборах идей вражды или ненависти между различными группами индийских граждан по мотивам вероисповедания, расовой, кастовой, языковой принадлежности или принадлежности к определенной общине. См.: решение Верховного суда Индии по делу Prabhoo v. Kunte. A.I.R. 1996 S. C. 1113, или недопущение партий к участию в выборах (см., например, позицию Верховного суда Израиля по делу Neiman v. Chairman of the Elections Committee, EA 2/84, 1985). Иными словами, речь идет о разграничении вопросов регулирования избирательного процесса и статуса политических партий как таковых. Однако существуют и примеры соединения этих вопросов таким образом, что нарушение норм избирательного процесса приводит к роспуску партии. См.: решение Конституционного суда Таиланда о роспуске Нейтральной демократической (Matchima Thippathai) партии от 2 декабря 2008 года N 18/2551 // URL: http://www.constitutionalcourt.or.th/english/.

По этой причине на практике значение имеют не только нормы конституций и законов, а также международных документов, накладывающих на государства определенные обязательства в сфере обеспечения принципа демократии и свободы объединения, но и конкретные решения, принятые в отношении определенных политических партий. В мировом опыте существуют многочисленные примеры попыток вывести за пределы правового поля различные партии (левоили праворадикальные, а также религиозного толка), показывающие, какие именно угрозы (и по каким причинам) могут рассматриваться государствами как наиболее серьезные и каким образом государства обосновывают свою реакцию на них.

Так, Основной закон ФРГ 1949 года, несущий на себе солидный отпечаток пройденного Германией исторического пути, в статье 21 не только установил правило свободного создания политических партий, но и предусмотрел необходимость их внутренней демократической структуры, а также перспективу объявления неконституционными тех партий, "которые стремятся, судя по их целям или действиям их сторонников, причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его или угрожают целостности Федеративной Республики Германия". Тем самым было подчеркнуто стремление отделить германское государство от любых экстремистских политических движений, прекратив политику нейтралитета по отношению к различным политическим силам <18>. Эти нормы были применены уже в 1952 году, в деле о Социалистической имперской партии <19>, когда Суд столкнулся с необходимостью уточнить, в каких именно случаях партия может рассматриваться как посягающая на основы свободного демократического строя. В каком-то смысле данное дело не было чрезмерно сложным - поскольку речь шла о включении в состав партии не просто бывших национал-социалистов, а активной их части, сохранившей свои взгляды и стремившейся вернуть себе влияние; о внутренней структуре партии, не соответствующей демократическим принципам, и готовности распространить эту структуру на всю нацию в случае прихода к власти; о политической программе и действиях лидеров партии, направленных "на возрождение мифических понятий нерушимого рейха и германского расового превосходства" и признание идей авторитарного фюрерского государства и антисемитизма. По совокупности представленных факторов партия была объявлена неконституционной и подлежащей роспуску. Эти факторы могли бы служить ориентиром при рассмотрении подобных конфликтов; по-видимому, и каждый из них по отдельности мог бы давать эффект неконституционности партии <20>; вместе с тем следует учитывать реальные обстоятельства каждого дела, не ограничиваясь формальными утверждениями.

--------------------------------

<18> См.: Дело о коммунистической партии, 5 BverfGE 85 (1956).

<19> 2 BVerfGE 1 (1952).

<20> В деле о Коммунистической партии, рассмотренном в 1956 году, Федеральный конституционный суд опирался в основном на детальный анализ политической философии марксизма-ленинизма, позволивший сделать вывод о тоталитарном характере идеологии партии. При этом сохраняет свое значение вопрос о том, подходящий ли это способ аргументации для конституционного суда, или вопросы политической философии должны оставаться в рамках политического процесса. См.: Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative Constitutionalism. Cases and Materials. West, 2010. P. 1435. Также сложной является проблема, нужно ли возводить определенные барьеры на пути создания политических партий для лиц, которые уже были замечены в экстремистской деятельности. Основной закон ФРГ содержит по меньшей мере предпосылки для положительного ответа на этот вопрос, поскольку в статье 18 устанавливается, что каждый, кто использует свободу выражения мнений, в частности свободу печати, свободу преподавания, свободу собраний, свободу объединений, тайну переписки, почтовой, телеграфной и телефонной связи, право собственности или право убежища для борьбы против основ свободного демократического строя, утрачивает эти основные права (опять-таки по решению Федерального конституционного суда). Известны также нормы, устанавливающие временные ограничения (например, в Турции - сроком на пять лет) на создание новых партий для членов, в том числе учредителей, партий, попавших под роспуск.

С этой точки зрения представляет интерес дело о Христианско-демократической партии, рассмотренное Конституционным трибуналом Польши <21>. Запрос в Трибунал был направлен судом, который должен был зарегистрировать изменения устава партии, предусматривавшие, что председатели региональных партийных советов отныне будут назначаться председателем национального совета партии. Вопрос заключался в том, соответствует ли такой порядок демократическим стандартам: статья 11 Конституции Польши закрепляет, что политические партии создаются гражданами с целью оказывать влияние на формирование политики государства демократическими методами <22>. Подчеркнув, что "не следует ни недооценивать, ни воспринимать слишком легко фактор внутренней организации", Конституционный трибунал указал тем не менее, что связи между внутренней структурой и образом действий политической партии и методами ее влияния на политику государства имеют относительный характер. "Недемократические элементы внутренней организации не всегда прямо и существенно транслируются на выполнение партией ее роли в политической системе или на внешние применяемые ею методы ее деятельности. Следовательно, свобода определять свою внутреннюю структуру и принципы деятельности партии не может быть ограничена до тех пор, пока они не исключают демократический характер методов, которыми партия намеревается влиять или уже влияет на очертания политики государства". Уточнив, что в каждом конкретном случае суду надлежит оценивать все обстоятельства дела (в том числе - до какой степени внутренняя организация влияет на процессы определения существенных элементов программы партии, имеют ли рядовые члены партии возможность влиять на состав высших партийных органов, насколько, с учетом внутренней структуры партии, деятельность ее представителей зависит от позиции партийцев), Трибунал пришел к выводу, что, поскольку в Христианско-демократической партии имеет место сочетание выборов всех руководящих органов партии со специальными прерогативами ее председателя, Конституция не нарушена. Иными словами, хотя процедуры назначения партийных функционеров среднего звена в такой ситуации действительно могут внушать некоторые сомнения, контролирующим органам следует оценивать эти процедуры не с формальной точки зрения, а с содержательной - насколько они способствуют или препятствуют совершенствованию политической программы и деятельности партии при непосредственном участии ряда ее членов, и до какой степени они влияют на демократичность методов воздействия на государственные процессы.

--------------------------------

<21> Решение от 13 марта 2000 года. Рр 1/99 // URL: http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/omowienia/Pp_1_99_GB.pdf.

<22> Статья 13 Конституции добавляет к этому: "Запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых предполагает или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает засекречивание структур или членства". Иными словами, в Конституции Польши присутствуют весомые элементы конструкции воинствующей демократии, также до некоторой степени отражающие собственный и мировой исторический опыт.

Конституционные пределы активности партий могут быть связаны не только с особенностями социально-политической философии и принципов деятельности, лежащих в их основе, но также со специфическими религиозными установками, все чаще приобретающими в определенных регионах мира политическое звучание. По крайней мере для светских государств это может представлять определенную проблему, требующую внимания. Существуют государства, которые в связи с этой проблемой избрали путь не просто фиксирования свободы объединений и принципа светского государство по отдельности, но определенного их сочетания. Так, в соответствии с Конституцией Турции 1982 года, вводящей идею воинствующей демократии в достаточно широкой конфигурации, "уставы и программы, а также деятельность политических партий не должны противоречить принципам независимости государства, территориальной и национальной целостности, правам человека, принципам равенства и предписаниям закона, национальному суверенитету, принципам демократической и светской республики; они не должны стремиться защищать или устанавливать диктатуру класса, группы или диктатуру любого другого вида и при этом не должны подстрекать граждан к совершению преступных действий" (часть 4 статьи 68); в случае нарушения этих требований партия подлежит роспуску (часть 7 статьи 69). На основе этих положений в 1998 году Конституционный суд распустил Партию благоденствия (Refah Partisi), пришедшую к власти в 1995 году и заявившую о программе действий (включающих введение в качестве правовых норм шариата), которые рассматривались судом как нарушающие конституционный принцип светского государства. Европейский суд по правам человека не усмотрел в этом запрете нарушения Конвенции. Как указывалось в решении Большой палаты <23>, именно политические партии по самой своей природе имеют возможность с приходом к власти повлиять на режим в целом в своих странах, однако следует выделить два условия продвижения партиями изменений в правовой и конституционной структуре государства - "во-первых, средства, используемые для этого, должны быть правовыми и демократическими, во-вторых, предлагаемые изменения сами должны быть совместимы с фундаментальными

демократическими принципами" (п. 87, 98) <24>. Политические лидеры, которые собираются разрушить демократию, ее идеалы и ценности (а отход от принципа светского государства несет, по мнению Суда, именно такую угрозу), не могут для этого использовать права, закрепленные в Конвенции, в том числе свободу объединения, выражения мнений и вероисповедания. По сути, речь идет о том, что государство контролирует не только средства, но и цели, преследуемые партией. Особенно же ценным представляется в этом контексте уточнение, что устав и программа политической партии не могут рассматриваться как единственный критерий для определения ее целей и намерений, поскольку, пока партия не пришла к власти, она не озвучивает в этих документах целей, направленных против фундаментальных принципов демократии. Поэтому содержание программы должно быть сопоставлено с действиями ее лидеров и отстаиваемыми ими позициями; при этом Суд не требует, чтобы государство дожидалось прихода партии к власти и принятия ею конкретных мер против демократии, хотя опасность проведения такой политики должна быть достаточна (sufficiently), установлена и неотвратима.

--------------------------------

<23> См.: Refah Partisi (The Welfare Party) et al. v. Turkey, 2003.

<24> Как видим, здесь присутствует более сильная идея, нежели та, что была предложена Венецианской комиссией, - о том, что мирное выступление за изменение конституции основанием для роспуска партии быть не может. По условию, предложенному ЕСПЧ, даже мирное изменение конституции содержательно может быть не любым, хотя и Суд подтвердил, что роспуск партии возможен только в самых серьезных случаях.

Конечно, на практике изложенные подходы могут вызывать больше вопросов, чем ответов, особенно связанных с тем, что именно представляет собой реальную и неотвратимую угрозу для конституционного строя. Речь идет об оценке опасности, и такая оценка не может быть простым делом. Примером может служить история борьбы с коммунистической идеологией в США, где коммунистическая партия не была запрещена, но ее члены и сторонники в определенные периоды сталкивались с существенными трудностями. Эволюция решений Верховного суда США по соответствующей проблематике показывает, что государствам, стремящимся обезопасить себя от политических сил, рассматриваемых в качестве угрозы конституционному строю, не так просто выбрать стратегию защиты <25>.

--------------------------------

<25> Так, в одном из дел Верховный суд поддержал осуждение генерального секретаря Коммунистической партии США в соответствии с Актом Смита 1940 года, применив критерий ясной и существующей (clear and present) опасности высказываний, направленных на составление заговора с целью свержения правительства, безотносительно того, мог ли такой заговор иметь успех и имел ли его. См.: Dennis v. United States, 341 U.S. 494 (1951). Позднее Суд, признав, что Поправка I защищает радикальные и реакционные высказывания, только если они не представляют собой ясную и существующую опасность, в то же время разграничил защиту и преподавание идеи насильственного свержения как абстрактного принципа и защиту и обучение конкретным действиям для осуществления насильственного свержения правительства. См.: Yates v. United States, 354 U.S. 298 (1957). Хотя в этом решении обсуждались вопросы, связанные со свободой выражения мнений, речь шла именно о смягчении политики в отношении коммунистических сил. Наконец, в одном из ключевых решений (правда, принятых уже в связи с деятельностью ку-клукс-клана) был разработан новый критерий, в соответствии с которым вмешательство в свободу слова возможно в случае подстрекательства к немедленному незаконному действию. См.: Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969).

Впрочем, здесь имеют значение очень многие и разные факторы. Одна и та же угроза может восприниматься различным образом даже в одном государстве на разных этапах его развития; тем более это будет верно для государств с несовпадающими политико-правовыми институтами. Это значит, что угроза имеет значение не только сама по себе; ее оценка определяется также более широким контекстом существующих общественных отношений, в том числе конституционно-правовых. Не претендуя на установление исчерпывающего перечня релевантных факторов, отметим все же, что в контексте оценки допустимости участия в политической жизни и - особенно - в избирательных процессах различных партий значение имеют, например: выбор избирательной системы (мажоритарная система в один тур способствует формированию двухпартийности и в нормальной ситуации затрудняет выход на политическую арену новых игроков, тем более радикально настроенных; в то время как при пропорциональной системе новая партия, стремящаяся к власти, в меньшей степени рискует остаться с заниженным представительством в парламенте <26>); стабильность партийной системы <27>; система организации власти, в том числе порядок формирования исполнительной власти (формирование исполнительной власти парламентарным, а не независимым способом может заставлять относиться более внимательно к тому, кто участвует в парламентских выборах); предпочтение тех или иных видов ответственности за деяния различной общественной опасности (сознательный выбор в пользу криминализации отдельных деяний иногда позволяет сослаться на стремление соблюдать более строгие гарантии в рамках уголовного процесса при отказе от

конституционно-правовых санкций <28>); объективно существующая социальная структура в обществе (переход конфликтов на расовой, национальной, конфессиональной почве на политический уровень, возможно, требует более строгого подхода к оценке деятельности соответствующих партий) <29> и т.д. Иными словами, противодействие нежелательным с точки зрения демократического режима идеологиям и проявлениям этих идеологий вовне следует рассматривать в достаточно широком контексте общественно-политической реальности.

--------------------------------

<26> См.: Дюверже М. Политические партии. М., 2013. С. 270.

<27> В свою очередь, являющаяся результатом действия ряда причин; тем не менее, как справедливо отмечается в литературе, пример США показывает, как, несмотря на целый ряд катаклизмов (Великая депрессия, участие в мировой и локальных войнах, противостояние с другой сверхдержавой, борьба с терроризмом), государство может сохранять ту же устойчивую систему с двумя основными лидирующими на выборах партиями. См.: Issacharoff S. Op. cit. P. 1420.

<28> Ibid. P. 1418.

<29> Напротив, степень реальной поддержки той или иной экстремистской силы в обществе в целом, по-видимому, не всегда имеет решающее значение. "Когда окружающая обстановка становится слишком бурной, системы перестают быть линейными, а это предоставляет широкие возможности для маленьких групп. Фактически мы стремительно входим в новый этап политической жизни, который можно было бы назвать "временем возможностей" для решающих меньшинств...

Какая-нибудь одна из них, оказавшись в нужный момент на стратегически важном политическом перекрестке, может усилить свое влияние". См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти: знание, богатство и сила на пороге XXI века // URL: http://business.polbu.ru/toffler_authority/ch08_iv.html.

Суммируя, можно сказать, что, когда речь идет об оценке реальности угрозы, которую представляет собой та или иная партия для демократического конституционного строя, нужно учитывать, что таковая содержится не только в прямых насильственных действиях уже успешно функционирующих вооруженных групп - не возбраняется выносить уроки и из прошлых ошибок, касающихся терпеливого отношения к некоторым идеологиям <30>. Вместе с тем именно потому, что в рамках воинствующей демократии речь идет, в частности, о том, чтобы не допустить к электоральным процессам определенные политические силы, важно не допустить тривиальной борьбы с обычными политическими силами, опасными не для конституционного строя или народа в целом, а только для конкретных правящих групп.

--------------------------------

<30> См.: Франкенберг Г. Указ соч. С. 18.

Применение конструкции воинствующей демократии к партийной системе в России

Право на создание политических партий, не будучи зафиксировано в Конституции РФ непосредственно, тем не менее может быть без особых затруднений выведено из статей 13 (признание политического многообразия) и 30 (право на объединение). Одновременно часть 5 статьи 13 устанавливает запрет на создание и деятельность общественных объединений (включая, конечно, политические партии), цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В этой норме можно увидеть ту же идею, что стоит за конструкцией воинствующей демократии, и важнейший предел права на объединение в политическую партию.

Кроме этого предела, установленного самой Конституцией, она предусматривает возможность ограничения данного (наравне с другими) права федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Двумя ключевыми федеральными законами здесь являются Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" и Федеральный закон от 25 июля 2002 года "О противодействии экстремистской деятельности" <31>. Комбинация норм этих двух Законов позволяет говорить о таких способах реагирования государства на готовящиеся или уже совершенные партиями противоправные действия, содержащие признаки экстремистской деятельности, как предостережение (в первом случае), предупреждение, приостановление деятельности и ликвидация (во втором случае). Примечательно, что нормы двух Законов в части ответственности за экстремизм не вполне согласованы между собой, чему обоснованно уделяется внимание в науке <32>; во всяком случае, заметим, что принудительная

ликвидация партии возможна в целом ряде ситуаций, только некоторые из которых имеют связь с идеей воинствующей демократии. К таким ситуациям, безусловно, относится ликвидация политической партии в случае осуществления экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и/или юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда (ст. 9 Закона "О противодействии экстремистской деятельности"). В этой конструкции обращают на себя внимание несколько моментов: кумулятивность двух условий ликвидации партии (совершение экстремистской деятельности и общественно опасный результат), притом что установленные в самом Законе деяния (ст. 1) <33>, относящиеся к экстремистской деятельности, в большинстве случаев, безусловно, будут иметь такой результат (например, такой вид экстремистской деятельности, как нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой и т.д. принадлежности, естественно, не то что повлечет за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, а уже и представляет собой именно его - нарушение); допуск в качестве достаточного условия для роспуска партии создания реальной угрозы причинения перечисленных видов вреда, что актуализирует поиск критериев реальности угрозы для таких случаев <34>.

--------------------------------

<31> Безусловно, следует отметить и положения статьи 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", устанавливающие ответственность организаций (надо думать, включая политические партии) за причастность к террористическим действиям, запрещаемым Уголовным кодексом РФ.

<32> О несовпадающих формулировках двух Федеральных законов применительно к соответствующим процедурам см. подробнее: Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М., 2011. С. 243 - 247.

<33> Критику обоснованности самого этого перечня см., напр.: Махник Д.И. Конституционно-правовые средства противодействия экстремизму при реализации гражданами права на объединение в политические партии // Журнал российского права. 2011. N 6. С. 122 - 123.

<34> Перечень общественных объединений и иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности" см.: URL: http://www.mrsu.ru/ru/antiterror/theory.php?ID=15258.

Однако помимо прямого запрета на создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, содержащегося в ст. 9 Закона "О политических партиях" <35>, данный Закон устанавливает дополнительные требования к создаваемым партиям. В частности, в литературе предлагается различать значения: а) запрета создания политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности и б) требования наличия региональных отделений не менее чем в половине субъектов РФ, означающего возможность создания только федеральных партий, притом что первая установка выглядит более обоснованной и уже "достаточной и действенной мерой правового характера для предупреждения и пресечения деятельности политических партий, носящих антиконституционный характер и представляющих опасность для прав и свобод человека, основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства", в то время как вторая не в полной мере согласуется с рядом положений Конституции, ущемляя возможность политической самоорганизации граждан на уровне субъекта РФ <36>.

--------------------------------

<35> Этот запрет дополняется положениями Федерального закона "О политических партиях", устанавливающими запрет на использование наименования или символики партии, оскорбляющих расовые, национальные или религиозные чувства (ст. 6 и 7). Помимо общей проблематичности этой формулировки ("оскорбление чувств") отметим ее текстуальное и смысловое несовпадение с таким видом экстремистской деятельности, как "возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни" (ст. 1 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности").

<36> См.: там же. С. 120. См. также: Лапаева В.В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Адвокат. 2001. N 10. URL: http://www.center-bereg.ru/m3997.html.

Особо следует отметить далеко не бесспорный подход к этим вопросам Конституционного Суда РФ. В частности, крайне проблематичным выглядел развиваемый в ряде решений тезис о том, что на современном этапе российское