Экзамен зачет учебный год 2023 / Статья Как обойти конституционно-правовую норму пособие

рассматриваемому вопросу, после чего он выносится на голосование, решение принимается большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением Совета Федерации.

Соответствующие постановления Советом Федерации неоднократно принимались <2>. Однако два субъекта Российской Федерации (город федерального значения Санкт-Петербург и Ленинградская область) решили обойти установленную процедуру и провели фактическое изменение границы, замаскировав этот процесс иным названием - "уточнение границы". Федеральное законодательство не дает определение термина "уточнение границы" применительно к границам субъектов Российской Федерации. Лишь в Приказе Минэкономразвития России от 29 марта 2017 г. N 139 <3> удалось обнаружить сочетание понятий "уточнение границы" и "границы субъектов Российской Федерации" в следующем контексте: "...технический проект утверждается Росреестром [...] для целей обеспечения работ по установлению, изменению и уточнению прохождения государственной границы Российской Федерации и границ между субъектами Российской Федерации". Однако данный пример скорее стоит рассматривать как образец несовершенства юридической техники документа, поскольку в федеральных законах, постановлениях Правительства Российской Федерации и документах различных министерств и ведомств во всех иных случаях речь идет об "установлении, изменении и уточнении прохождения государственной границы Российской Федерации" и об "установлении, изменении границ между субъектами Российской Федерации" <4>.

--------------------------------

<2> См., например: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. N 730-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации Калужской областью и Смоленской областью" и другие // СПС "КонсультантПлюс".

<3> Приказ Минэкономразвития России от 29 марта 2017 г. N 139 "Об установлении требований к содержанию технического проекта геодезической сети специального назначения, порядка утверждения технического проекта геодезической сети специального назначения, включая основания для отказа в его утверждении, требований к форме и составу отчета о создании геодезической сети специального назначения и каталога координат пунктов геодезической сети специального назначения, порядка передачи отчета о создании геодезической сети специального назначения и каталога координат пунктов указанной сети в федеральный фонд пространственных данных" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: подп. 42 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Постановление Правительства РФ от 28 октября 2016 г. N 1099; Приказ Минэкономразвития России от 28 июля 2017 г. N 383; Приказ Росреестра от 2 мая 2017 г. N П/0203 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем термин "уточнение границ" между субъектами Российской Федерации использовался и используется в отдельных актах регионального уровня. Так, в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона Чеченской Республики от 6 октября 2006 г. N 30-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики" <5> административные границы Чеченской Республики с соседними субъектами Российской Федерации подлежат уточнению и установлению в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством. В п. 1 ст. 6 утратившего силу Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 2 июля 1997 г. N 38-оз "О землеустройстве" <6> к ведению представительного органа было отнесено согласование проектов изменения и уточнения границ автономного округа с другими субъектами Российской Федерации. В утративших силу Постановлении Правительства Свердловской области от 17 августа 1998 г. N 838-п <7> и Постановлении Главы администрации Архангельской области от 6 декабря 2002 г. N 218 <8> упоминалось о необходимости уточнения и согласования прохождения административных границ со смежными субъектами Российской Федерации в рамках создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. В Постановлении Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. N 1000-ПП <9> термины "уточнение" и "изменение" границы города федерального значения Севастополя и Республики Крым использованы как синонимы. И наконец, в ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения" <10> (далее - Закон о территориальном устройстве Ленинградской области 2010 г.) упоминается о соглашениях об установлении, изменении или уточнении положения границ между Ленинградской областью и граничащими с ней субъектами - в том числе Санкт-Петербургом. Однако отметим, что данный Закон был принят в 2010 г. и фактически просто подвел законодательную базу под давно идущий процесс так называемого уточнения границ. В предшествующем Областном законе Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. N 9-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" <11> (далее - Закон о территориальном устройстве Ленинградской области 1996 г.) понятие "уточнение границ" закреплено не было, ст. 5

предусматривала только изменение границ субъекта.

--------------------------------

<5> Закон Чеченской Республики от 6 октября 2006 г. N 30-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики" (ред. от 17.07.2012) // СПС "КонсультантПлюс".

<6> Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 2 июля 1997 г. N 38-ОЗ "О землеустройстве" (ред. от 13.02.2001, с изм. от 14.11.2002) // СПС "КонсультантПлюс".

<7> Постановление Правительства Свердловской области от 17 августа 1998 г. N 838-п "О программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<8> Постановление Главы администрации Архангельской обл. от 6 декабря 2002 г. N 218 "Об Областной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Архангельской области (2003 - 2007 годы)" (ред. от 24.03.2003) // СПС "КонсультантПлюс".

<9> Постановление Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. N 1000-ПП "Об утверждении государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017 - 2022 годы" (ред. от 07.09.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

<10> Областной закон Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения" (ред. от 16.10.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

<11> Областной закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. N 9-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" (с изм. от 14.03.2008) // СПС "КонсультантПлюс".

Для полноты картины необходимо обратиться к понятию "уточнение границ" в сфере земельного права. В законодательстве регулируется вопрос уточнения границ земельных участков, под которым в соответствии со ст. 42.8 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" <12> и ст. 43 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <13> понимается внесение сведений о границах земельных участков в Единый государственный реестр недвижимости, для целей которого проводятся кадастровые работы и составляется межевой план. Иными словами, границы существующих земельных участков заносятся в реестр путем определения и указания их координат.

--------------------------------

<12> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (ред. от 03.07.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

<13> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (ред. от 29.07.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

В юридической литературе встречаются рассуждения о природе понятия "уточнение границ" между субъектами Российской Федерации. Например, С.В. Праскова <14> предлагает уточнять места прохождения границ субъектов Российской Федерации соглашением между такими субъектами, которое не нуждается в утверждении Советом Федерации, но одновременно с этим необходимо ввести ограничение с тем, чтобы такая процедура не могла использоваться в целях изменения границ.

--------------------------------

<14> Определение территории субъекта Российской Федерации: вопрос конституционного права или конституционной политики? // Конституционное право и политика: Сб. материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.

О.К. Лысков и С.А. Смелов <15> в свою очередь отмечают, что в юридическом смысле изменение границы должно рассматриваться как любое изменение ее описания, поэтому "уточнение границы" между субъектами Российской Федерации как приведение текущего состояния в соответствие с должным состоянием не может иметь юридического значения.

--------------------------------

<15> Лысков О.К., Смелов С.А. К вопросу о правовой природе соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 31 - 34.

Е.С. Шугрина исходит из того, что уточнение границ - это также разновидность изменения <16>. И.В. Лексин называет незакрепление в законодательстве категории "уточнение границ" между ее субъектами пробелом в сфере регулирования территориального устройства Российской Федерации. М.В. Забелина отмечает, что уточнение либо является установлением границы (если она не была установлена), либо ее изменением <17>.

--------------------------------

<16> Шугрина Е.С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex russica. 2012. N 5. С. 938 - 957.

<17> Забелина М.В. Конституционно-правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 110.

Вопрос изменения границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью поднимался уже в 1995 г., когда было издано совместное Распоряжение мэра Санкт-Петербурга и губернатора Ленинградской области от 29 мая 1995 г. N 553-р/174-р "Об изменении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью в Выборгском и Всеволожском районах" <18>, которое можно назвать меморандумом о намерениях провести в указанных субъектах референдумы об изменении границ, однако так меморандумом это и осталось. Позже к этому вопросу неоднократно возвращались, например, принимается Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 января 1997 г. N 3 "О проекте изменения границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью" <19>, в котором в Приложении 1 описывалось фактическое положение существующей границы Санкт-Петербурга с Ленинградской областью. Приложением 2 утверждалась схема границы между субъектами, а Приложением 3 определялся список территорий, которыми планировалось обменяться, но практического значения данное Постановление не сыграло.

--------------------------------

<18> Распоряжение мэра Санкт-Петербурга и губернатора Ленинградской области от 29 мая 1995 г. N 553-р/174-р "Об изменении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью в Выборгском и Всеволожском районах" // СПС "КонсультантПлюс".

<19> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 января 1997 г. N 3 "О проекте изменения границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью" // СПС "КонсультантПлюс".

В рамках исследуемого вопроса было подписано Соглашение об уточнении границы и пять Дополнительных соглашений к нему:

1. Соглашение "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", заключенное от имени Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга 28 марта 2003 г. и от имени Ленинградской области Губернатором Ленинградской области 17 марта 2003 г. <20> (далее - Соглашение 2003 г.).

--------------------------------

<20> Соглашение "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", заключенное от имени Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга 28 марта 2003 г. и от имени Ленинградской области Губернатором Ленинградской области 17 марта 2003 г., утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 3 марта 2004 г. N 123 и Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области от 23 декабря 2003 г. N 1326. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706116790.

2. Дополнительное соглашение от 16 июня 2006 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <21> (далее - Дополнительное соглашение 2006 г.).

--------------------------------

<21> Дополнительное соглашение от 16 июня 2006 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 11 октября 2006 г. N 492 и Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области от 15 ноября 2006 г. N 1237. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706130760.

3. Дополнительное соглашение от 6 ноября 2009 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <22> (далее - Дополнительное соглашение 2009 г.).

--------------------------------

<22> Дополнительное соглашение от 6 ноября 2009 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 9 декабря 2009 г. N 650 и Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области от 27 января 2010 г. N 16. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706145491.

4. Дополнительное соглашение от 3 августа 2010 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <23> (далее - Дополнительное соглашение 2010 г.).

--------------------------------

<23> Дополнительное соглашение от 3 августа 2010 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 6 октября 2010 г. N 520 и Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. N 1157. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706148714.

5. Дополнительное соглашение от 30 апреля 2012 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <24> (далее - Дополнительное соглашение 2012 г.).

--------------------------------

<24> Дополнительное соглашение от 30 апреля 2012 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 20 июня 2012 г. N 355. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/777301130.

6. Дополнительное соглашение от 17 мая 2016 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <25> (далее - Дополнительное соглашение 2016 г.).

--------------------------------

<25> Дополнительное соглашение от 17 мая 2016 г. к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утверждено Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 24 мая 2017 г. N 323 и Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 ноября 2016 г. N 132. URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/777325057.

Четыре из пяти Дополнительных соглашений были одобрены законодательными органами обоих субъектов, одно (Дополнительное соглашение от 2012 г.) не прошло процедуру согласования и утверждения в Законодательном Собрании Ленинградской области <26>.

--------------------------------

<26> См.: Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 25 сентября 2013 г. N 933 // СПС "Гарант".

Автор исходит из равнозначности понятий "соглашение" и "договор". В законодательстве изучаемых субъектов нередко данные термины используются как равнозначные в виде простого перечисления или с союзом "и". Например, согласно ч. 2 ст. 7 Устава Ленинградской области <27> "Ленинградская область вправе самостоятельно заключать договоры, соглашения с другими субъектами Российской Федерации", а ч. 1 ст. 20 Устава Ленинградской области <28>, подп. 1 ч. 2 ст. 42 Устава Санкт-Петербурга наделяют губернаторов субъектов правом подписания договоров и соглашений от их имени.

--------------------------------

<27> Устав Ленинградской области, утвержден Законом Ленинградской области от 27 октября 1994 г. N 6-оз (ред. от 15.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

<28> Устав Санкт-Петербурга, принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (ред. от 02.11.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем в отношении изменения границы между субъектами в подп. 22 ч. 1 ст. 29 Устава Ленинградской области используется именно термин "соглашение", однако отсылка к федеральному законодательству, а именно к подп. "а" ч. 1 ст. 145 Регламента Совета Федерации, в соответствии с которым для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации представляется "соглашение (договор)", позволяет закрыть данный теоретический дискурс.

Вопрос заключения договоров с другими субъектами, в том числе и об изменении границ, достаточно освещен в региональном законодательстве обоих субъектов. Как уже было отмечено ранее, соответствующие договоры подписываются губернаторами регионов, далее они проходят процедуру утверждения в законодательных органах субъектов: согласно п. 2 ст. 11 Устава Ленинградской области и подп. 7 ч. 3 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга (в редакциях, действовавших на момент утверждения Соглашения и Дополнительных соглашений к нему) изменение границ субъектов утверждалось принятием соответствующих постановлений Законодательными собраниями обоих субъектов. Любопытно, что специальный Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 1997 г. N 129-44 "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга" <29> в абз. 1 ст. 5 указывает на необходимость их утверждения в виде принятия закона Санкт-Петербурга, однако по принципу верховенства преимущественную силу имели положения Устава Санкт-Петербурга.

--------------------------------

<29> Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 1997 г. N 129-44 "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга" (ред. от 23.03.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

После подписания и утверждения текст договора подлежит официальному опубликованию, иначе не может применяться. Этот принцип закреплен в Конституции, согласно ч. 3 ст. 15 которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Изменения границ субъектов напрямую затрагивают огромный спектр прав граждан, проживающих или использующих территорию, которая меняет так называемую субъектную прописку: размер и количество социальных льгот, налоговые ставки и т.д. в разных регионах зачастую сильно разнятся <30>. Региональное законодательство также воспроизводит посыл о необходимости опубликования текста договора: в соответствии с ч. 2 ст. 69 Устава Санкт-Петербурга нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию. Согласно ч. 8 ст. 8 Областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" <31>, если в соответствии с требованиями федерального закона либо областного закона договор (соглашение) должен утверждаться правовым актом Ленинградской области, такой правовой акт Ленинградской области подлежит официальному опубликованию

вместе с текстом соответствующего договора (соглашения). Однако, за исключением Дополнительного соглашения 2017 г., которое было опубликовано на официальном сайте Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, тексты Соглашения и иных Дополнительных соглашений в официальных источниках опубликованы не были.

--------------------------------

<30> Например, при сравнении Областного закона Ленинградской области от 22 ноября 2002 г. N 51-оз "О транспортном налоге" и Закона Санкт-Петербурга от 4 ноября 2002 г. N 487-53 "О транспортном налоге" установлено, что различаются как налоговые ставки для отдельных категорий транспорта, так и список физических лиц и организаций, которым предоставляются льготы.

<31> Областной закон Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" (ред. от 06.05.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

И последняя стадия - вступление заключенного, утвержденного и опубликованного договора в силу. Во всех принятых Соглашении и Дополнительных соглашениях устанавливался особый порядок вступления в силу: либо после утверждения Советом Федерации (Соглашение 2003 г.), либо после утверждения Законодательными собраниями обоих субъектов (все Дополнительные соглашения). Однако Соглашение 2003 г. не было утверждено Советом Федерации и не было опубликовано, а Дополнительные соглашения не могли вступить в силу, во-первых, из-за того, что не вступило в силу Соглашение 2003 г., а во-вторых, без соблюдения такой же процедуры одобрения и официального опубликования.

Наряду с вышеизложенным в Ленинградской области установлено дополнительное условие, соблюдение которого необходимо для изменения границ субъекта: проведение референдумов в обоих субъектах, граница между которыми подлежит изменению, и принятие на них положительных решений. Данное положение присутствовало как в ст. 5 утратившего силу Закона о территориальном устройстве Ленинградской области 1996 г., так и присутствует в ст. 2 действующего Закона о территориальном устройстве Ленинградской области 2010 г.

Согласно ст. 1 Соглашения 2003 г. происходит "уточнение" существующей границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью с передачей в границы Санкт-Петербурга из состава Ленинградской области 23 земельных участков общей площадью 324 га и в границы Ленинградской области от Санкт-Петербурга 9 земельных участков общей площадью 74 га. Основную часть документа составляют Приложение 1, в котором описывается уточненная граница между субъектами, и Приложения 2 - 3, в которых приводится графическая схема прохождения границы. В пояснительной записке к проекту Соглашения 2003 г. говорится, что необходимость его принятия следует из отсутствия "целостного проекта границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью". Однако это не полностью соответствует истине: если в законодательстве Ленинградской области описание границы с Санкт-Петербургом обнаружить не удалось (лишь в ч. 1 ст. 10 Устава Ленинградской области устанавливается, что в границы Ленинградской области включаются территории, входящие в состав Ленинградской области по состоянию на 12 декабря 1993 г.), то в Санкт-Петербурге граница с Ленинградской областью на момент принятия Соглашения 2003 г. была законодательно определена. Ее подробное описание приведено в Приложении к Закону Санкт-Петербурга от 31 декабря 1996 г. N 186-59 "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга" <32> и действовало до момента утраты им силы - 15 августа 2005 г.

--------------------------------

<32> Закон Санкт-Петербурга от 31 декабря 1996 г. N 186-59 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" (ред. от 25.05.2001) // СПС "КонсультантПлюс".

В любом случае оба субъекта напрямую указывают, что между ними происходит обмен территориями и что скрывающаяся под словосочетанием "уточнение границ" процедура является изменением границ с необходимостью утверждения Советом Федерации (ст. 2 Соглашения 2003 г.). Однако в Совет Федерации документы для рассмотрения не поступили.

Далее субъектами принимается Дополнительное соглашение 2006 г., суть которого сводится к устранению противоречия в Соглашении 2003 г. между описанием и графической схемой прохождения одного из участков границы, в результате чего происходит изменение описательной части. Как сказано в пояснительной записке, "в соответствии с описанием граница проходит по территории войсковой части 03216, почтовое отделение "Красавица", разделяя ее территорию на две части, одна из которых расположена в Санкт-Петербурге, а другая в Ленинградской области. Однако согласно графической схеме границы вся территория войсковой части 03216,

почтовое отделение "Красавица" относятся к территории Санкт-Петербурга" <33>. Возможно, именно этот случай можно назвать "уточнением границы" (исключительно из-за разрешения формального противоречия между описательной частью и графической схемой), но только в случае соответствующего законодательного закрепления. Однако, прикрывшись устранением во многом безобидного противоречия, в результате которого границы субъектов фактически изменены не были, из текста Соглашения 2003 г. удалили ст. 2, предусматривающую необходимость его утверждения Советом Федерации. Тем самым, видимо, региональные законодатели посчитали, что решили проблему со вступлением Соглашения 2003 г. в силу, фактически обойдя процедуру его утверждения в Совете Федерации.

--------------------------------

<33> Пояснительная записка к Дополнительному соглашению к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации". URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706130760.

Дополнительным соглашением 2009 г. вновь была изменена граница между субъектами, что подтверждается изменениями, внесенными как в описательную часть, так и в соответствующую графическую схему, на которой были отмечены "существующая" и измененная (которую упорно продолжают именовать "уточненной") линии границ субъектов. В сопроводительных документах к Дополнительному соглашению от 2009 г. имеется данное Юридическим управлением Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее - Юридическое управление) Заключение от 8 декабря 2009 г. N 2269-юр на проект постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "Об утверждении Дополнительного соглашения к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" <34>, в котором в числе прочего сказано, что так как Соглашение 2003 г. вступало в силу после утверждения Советом Федерации, то и Дополнительное соглашение также подлежит утверждению Советом Федерации. Однако данное заключение было проигнорировано Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, которое не вернуло в текст Соглашения 2003 г. положение о необходимости исполнения п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции.

--------------------------------

<34> Заключение Юридического управления аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 8 декабря 2009 г. N 2269-юр на проект постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "Об утверждении Дополнительного соглашения к соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации". URL: http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706145489.

В результате заключения Дополнительного соглашения 2010 г. в состав Санкт-Петербурга был передана территория, занятая жилым комплексом "Дудергофская линия - 3". Юридическое управление в Заключении от 20 августа 2010 г. N 1526-юр <35> снова информирует о необходимости утверждения Дополнительного соглашения 2010 г. Советом Федерации, но это повторно игнорируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

--------------------------------

<35> Заключение Юридического управления аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 20 августа 2010 г. N 1526-юр на проект постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "Об утверждении Дополнительного соглашения к соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации". URL: http:/www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/706148715.

Дополнительное соглашение 2012 г. было отклонено Законодательным Собранием Ленинградской области и не претендует на статус "вступившего в силу".

И наконец, последнее на данный момент Дополнительное соглашение 2016 г. Как уже было отмечено выше, его уникальность заключается в том, что это первый документ подобного рода, текст которого был опубликован на официальном сайте Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В рамках данного Дополнительного соглашения из состава Ленинградской области в состав Санкт-Петербурга передается часть территории Южного кладбища.

Интересно отметить, что были попытки оспорить Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. N 1157 <36>, которым было утверждено Дополнительное соглашение 2010 г. В защиту интересов Российской Федерации, прав граждан - жителей Ленинградской области с заявлением обратился

заместитель прокурора Ленинградской области. В обоснование своей позиции он указал, что в результате заключения Дополнительного соглашения 2010 г. Санкт-Петербургу передан земельный участок площадью 24,7 га - часть территории Ленинградской области со сформированными жилыми кварталами и жителями области, что повлекло изменение границ и территорий двух субъектов Российской Федерации: Ленинградской области и Санкт-Петербурга, но не было утверждено Советом Федерации.

--------------------------------

<36> Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. N 1157 "Об утверждении Дополнительного соглашения к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 22 апреля 2011 г. в удовлетворении требований было отказано, эту же позицию подтвердила и Судебная коллегия Санкт-Петербургского городского суда в Кассационном определении от 30 мая 2011 г. N 33-7925 <37> (далее - Определение N 33-7925).

--------------------------------

<37> Определение Санкт-Петербургского городского суда от 30 мая 2011 г. N 33-7925 по делу 2-1608/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

К сожалению, автор не смог получить доступ к тексту решения Смольнинского районного суда от 22 апреля 2011 г., но с Определением N 33-7925 ознакомиться удалось. Анализируя выводы суда, не получается установить логические связи. В резолютивной части после слов "судебная коллегия пришла к следующему" с разницей в несколько абзацев сочетаются абсолютно противоположные утверждения: "...в результате заключения настоящего дополнительного соглашения и последующего утверждения его Законодательными Собраниями Санкт-Петербурга и Ленинградской области в состав земель Санкт-Петербурга вошел земельный участок, ранее входивший в состав Ленинградской области" и "...суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы заявителя о том, что оспариваемым постановлением границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью изменяются". То есть суд сначала установил факт изменения границ между субъектами (а именно - передачу земельного участка из состава Ленинградской области в состав Санкт-Петербурга), а потом сам же отвергнул только что принятую позицию.

Помимо прочего, суд анализирует положение Закона о территориальном устройстве Ленинградской области 2010 г., в соответствии с которым для изменения границ Ленинградской области необходимо проведение референдумов, но так как им уже установлено, что границы субъектов не изменялись, то и референдумы проводить не нужно.

В Определении N 33-7925 также утверждается, что границы Ленинградской области не закреплены на местности и имеют только словесное описание, содержащееся в том числе и в Соглашении с Санкт-Петербургом, поэтому Дополнительное соглашение 2010 г. привело в соответствие юридическое описание и фактическое прохождение границы, в связи с чем не требовало утверждения Советом Федерации. Однако это противоречит, например, заключению Юридического управления от 8 декабря 2009 г. N 2269-юр, в котором прямо сказано, что "Соглашение об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", утвержденное Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 3 марта 2004 г. N 123, содержало приложения 1, 2, 3, содержащие, кроме описания границ, также и карты". Тем самым можем полагать, что Соглашение 2003 г. имело как текстовое описание границы, так и соответствующую графическую схему ее прохождения.

Завершая анализ судебного акта, нахожу любопытным, что в подтверждение позиции об отсутствии необходимости утверждения соглашения об уточнении границ Советом Федерации в судебном заседании было представлено некое письмо председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике от 15 февраля 2005 г. Автору, к сожалению, по итогам обращения в Совет Федерации было отказано в ознакомлении с ним.

Проанализировав федеральное и региональное законодательство, а также судебную практику, можно констатировать, что субъектами Российской Федерации - г. Санкт-Петербург и Ленинградской областью были грубо нарушены конституционные нормы и собственное региональное законодательство. Результатом данных нарушений

является, по нашему мнению, юридическая недействительность заключенных Соглашения 2003 г. и Дополнительных соглашений к нему, однако на практике они применяются и рассматриваются органами государственной власти субъектов как действующие, что влечет за собой появление правовой коллизии.

Поскольку правовые коллизии нужно разрешать, то видятся три варианта разрешения данной ситуации.

Вариант 1 - на основании ч. 5 ст. 50 Устава Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга, Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, группе депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга численностью не менее пяти человек, представительным органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге обратиться в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о соответствии ч. 2 ст. 69 Устава Санкт-Петербурга следующих нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга: Соглашения 2003 г., Дополнительных соглашений 2006, 2009, 2010, 2016 гг.

Вариант 2 - на основании подп. "в" п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <38>, подп. "в" ч. 2 ст. 125 Конституции кому-либо из обозначенных в ней субъектов обращения обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет соответствия Соглашения 2003 г. и Дополнительных соглашений 2006, 2009, 2010, 2016 гг. ч. 3 ст. 15, п. "а" ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 131 Конституции РФ.

--------------------------------

<38> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ред. от 28.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

Вариант 3 - самый простой и безболезненный для репутации органов государственной власти субъектов - провести процедуру утверждения Соглашения 2003 г. и Дополнительных соглашений к нему с учетом положений Конституции, Устава Санкт-Петербурга и Устава Ленинградской области.

Литература

1.Забелина М.В. Конституционно-правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 169 с.

2.Лысков О.К., Смелов С.А. К вопросу о правовой природе соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 11 - 17.

3.Праскова С.В. Определение территории субъекта Российской Федерации: вопрос конституционного права или конституционной политики? // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.

4.Шугрина Е.С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex Russica. 2012. N 5. С. 938 - 957.