Экзамен зачет учебный год 2023 / Tema_8
.pdfРоль и назначение парламента в современном государстве
Чиркин: парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путём принятия законов, определяющий (участвующий в определении) основные направления политики госудасртва, формирующий некоторые другие высшие органы государственной власти и осуществляющий контроль деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.
Страшун: Парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти, а его представительный характер в выражении воли и интересов народа.
Авакьян.»? Речь идет о представительном учреждении, т. е. о коллегиальном органе, в
который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением).
Распространенное наименование избираемых лиц — депутаты (могут быть и другие наименования — представитель, советник и др.). В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94).
Роль парламента и в целом представительных органов в государстве зависит от модели (концепции), взятой за основу при определении их статуса и положения в системе органов государства (в целом и на
своем уровне). Одна из моделей может быть названа принципом верховенства представительных органов (в России «верховенства Советов»), Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории. Большинство других государственных органов формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 1990-х гг. эта модель была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы.
Другая модель представительных органов основана на принципе разделения властей. Во-первых, представительные органы какого-либо специального,
провозглашенного в конституции верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, не имеют. (Однако Чиркин пишет, что в
соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей власти принадлежит законодательной, т.к. исполнительная и судебная власти действуют от имени и во исполнение закона.) Они не могут рассматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе решать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ведению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их ведение, т. е. на основе разделения полномочий между государственными органами. Во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия
на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов. Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ранее, она стала одной из основ конституционного строя России. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».Парламент России — Федеральное Собрание — существует с 12 декабря 1993 г. В этот день одновременно проводились всенародное голосование по проекту ныне действующей Конституции РФ и первые выборы в обе палаты Федерального Собрания: Совет Федерации и Государственную Думу. Согласно ст. 94 Конституции РФ 1993 г. «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством, судами осуществляет государственную власть (ст. 11), т. е. является представительным и законодательным органом государственной власти РФ.
Принципы деятельности парламента: принцип постоянной деятельности парламента (Авакьян), где депутаты работают на профессиональной постоянной основе (и в ГД и в Совфеде); Страшун пишет об автономии парламента – т.е. его исключительном праве решать вопросы внутренней организации парламента и парламентских процедур, вопросы бюджета палат и парламентского иммунитета(?), отмечая, что считается, что автономия парламента – необходимое условие обеспечения независимой и самостоятельной позиции в системе государственных органов и гарантия равновесия в отношениях с другими властями.
Парламентаризм предполагает:
1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе;
2)депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;
3)определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему),
формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел;
4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т. п. При этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры, в том числе
прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т. д. Парламентаризм характеризуется созданием депутатских комитетов и комиссий, фракций и групп, довольно сложным законодательным процессом, процедурой парламентских слушаний, контроля, включая парламентские часы для ответов членов правительства на вопросы депутатов, вотумы доверия (недоверия) и т. д.,
политизированностью депутатов, неизбежной работой на избирателя, СМИ, общественное мнение.
Только тогда, когда все перечисленное в совокупности есть в наличии, т. е. представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, круг дел, формы, методы и стиль работы, можно говорить о наличии парламентаризма.
Функции Парламента (Авакьян пишет конкретно об РФ)
1)объединять народ и представлять его интересы;
2)осуществлять законодательную функцию, т. е. принимать законы, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладающие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами;
3)в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства, и особенно влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждать государственный бюджет, рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить предложения и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» (п. «е» ст. 84 Конституции РФ);
4)формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов РФ;
5)в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т. д.;
6)в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность.
Вопрос 2
Общая характеристика российского парламентаризма Существует 2 принципа реализации принципа разделения властей
1.Принцип верховенства парламентских органов(Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории. Большинство других государственных органов формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 1990-х гг. эта модель была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы)
2.Классическое разделение властей(представительные органы какого-либо специального, провозглашенного в конституции верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, не имеют. Они не могут рассматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе решать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ведению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их ведение, т. е. на основе разделения полномочий между государственными органами, что и получило наименование «разделение властей» и является исходным в данном принципе. Вовторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов.)
Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ и была закреплена в 10 статье Конституции.
Однако не получилось и «классического» (если о нем вообще можно говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов государственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к федеральному парламенту внутри системы разделения властей. Тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федеральным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, невозможность их приоритета перед другими государственными органами.
Принцип постоянной деятельности Вопрос: представительные учреждения должны действовать постоянно или периодично?
Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т. е. переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества.
В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до 1990 г. — депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два-три дня. Сам по себе отказ в советское время от постоянно
работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в
СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.
По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993—1995 гг.) было сделано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Конституции РФ 1993 г.).
Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993— 1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.
Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений
РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд мог не только принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась.
При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких-либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена.
Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации.
Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как «парламентаризм»?
Речь идет о представительном учреждении, т. е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением). Распространенное наименование избираемых лиц — депутаты. Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций. Есть представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители, например по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти, могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный совет РФ) или правительстве, но цели органа — консультативносовещательные.
Из представителей субъектов федерации, административно-территориальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне(СФ). Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующим органом субъекта федерации, административно-территориальной единицы.
ВКонституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами.
ВФедеральном законе 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации было закреплено, что в него входят по должности главы законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом 2000г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента.
Выходы:
1.изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ 2. признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу,
она и есть парламент, а Совет Федерации — органом (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов 3.ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ
Разумеется, наличие представительного учреждения, т. е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента.
Парламентаризм предполагает:
1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций,
концентрацию их на деятельности в представительном органе;
2)депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;
3)определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел;
4)определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т. п. При этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т. д.
Парламентаризм есть только тогда, когда соблюдены все эти условия
Внутренняя структура парламента По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (изредка
бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте России две палаты —
Совет Федерации и Государственная Дума В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ (в первоначальной редакции)
входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Когда в Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета Федерации было 178. Далее число субъектов РФ сократилось до 83, соответственно было 166 членов Совета Федерации. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации — 170. Как уже упоминалось, по новелле от 21 июля 2014 г. Президенту РФ дано право включить в Совет Федерации также представителей Российской Федерации в пределах 10 % от общей численности палаты Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший
возраста 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется
в Совет Федерации(направлено против практики делегирования в СФ московских политиков, не связанных с теми субъектам, от которых они направлены)
Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. были внесены поправки. С 1 января 2011 г. ст. 1 дополнена текстом следующего содержания: «Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования». Соответственно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ.
Депутаты ГД обиделись, почему местные депутаты могут войти в СФ, а они, депутаты федерального уровня, не могут → поправка от 2011г: могут, если избираются в составе региональной группы федерального списка на данной территории Обиделись действующие члены СФ. Они тоже достойны того, чтобы избираться на
второй срок→поправка от 2011г.: кандидатом для назначения в СФ может быть действующий член СФ Можно отметить такие особенности современного «комплектования» состава палаты.
Согласно п. 1 ст. 2 Закона кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как видим, «ценз оседлости» поправкой от 28 июня 2014 г. все же снова вводится в Закон.(в п.3 ст.2 есть изъятия)
Совет Федерации не имеет срока полномочий, а значит, у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Сначала 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 — по партийным спискам, затем были введены выборы только по спискам (2007 и 2011 гг.), теперь снова используются названные два канала избрания.
По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для члена Совета Федерации. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность
Взаимоотношения между палатами В основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа:
равенство палат; принцип верхней и нижней палат
1.Принцип равенства:
у палат равное (или примерно равное) число депутатов
палаты работают в один и тот же период времени, причем дополнительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одновременно начинающимися раздельными их заседаниями, соответственно так же сессия и оканчивается
вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т. е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфические предметы ведения и внутренние проблемы)
довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводится либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате)
при совместной работе, да и в целом, обеспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат и др.)
палаты создают совместные органы — постоянные или временные — на так называемых паритетных началах (т. е. делегируют туда, как правило, равное число представителей)
существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо спорный вопрос передается на разрешение Съезда.
2.Принцип верхней и нижней палаты:
палаты не работают совместно: ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено)
у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия
у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей
только в одном случае Совет Федерации может обязать Государственную Думу рассмотреть его инициативу — внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); в свою очередь, Государственная Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходимостью включить его в повестку дня и решить — одобрять или нет. Разумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличествует
работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения
общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не определяет палату как орган Федерального Собрания и, более того, говорит, что она обладает организационной и функциональной независимостью); возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации
Правда, в последнее время появились перспективы совместной деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Его целями в Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Согласно Закону парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, их негативными последствиями; факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального