Экзамен зачет учебный год 2023 / ФОРМЫ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

ФОРМЫ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 265-267, 272-273:

С точки зрения разделения на части и объединения одного или нескольких государственных образований можно различать пять возможных типов: сообщество государств, союз государств, государство государств, союзное государство, единое государство.

1. Сообщество государств. Это международно-правовое договорное отношение между двумя или более государствами, которое не затрагивает их государственности, первичного характера их суверенной власти, а также их свободы принимать решения по вопросам внутренней жизни государства.

2. Союз государств (или конфедерация). Это международно-правовая связь между двумя или более государствами, которые переносят часть своих задач на общие органы. Союз государств выступает вовне как некое единство, однако сам он не является государством. Он оставляет в неприкосновенности государственность и самостоятельность своих членов, так же как первичный характер их суверенной власти.

3. Государство государств. Оно основано на международно-правовом отношении подчинения одного или нескольких государств (подчиненных государств) господствующему государству (верховному государству). Верховное государство суверенно, подчиненные государства несуверенны. Внутри (в собственных внутригосударственных делах) подчиненные государства обладают государственной самостоятельностью. Вовне верховное государство вместе с подчиненными ему государствами выступает как единое государство.

4. Союзное государство (или федерация). Это такое государственно-правовое объединение государств, при котором его участники остаются или являются государствами (государства-члены), но и объединение само становится государством (центральное государство). Объединение не лишает государства-члены ни их государственности, ни первичного характера их суверенной власти. Скорее оно их им гарантирует, а если они не имели их до объединения, то даже предоставляет. В союзном государстве государства-члены не являются ни высоко потенциальными самоуправляющимися единицами, ни подчиненными центральному государству. Скорее государственная власть разделена между центральным государством и государствами-членами применительно к задачам. Каждое государство обладает высшей непроизводной государственной властью (суверенитетом) в области отведенных ему задач в соответствии с их распределением конституцией союзного государства. Задачи центрального государства и государств-членов дополняют друг друга, не оставляя пробелов. Чего из совокупности государственных задач не имеет центральное государство, то имеет государство-член. Ни одно государство не выводит своей власти из власти другого… В федеративном государстве граждане государств-членов являются одновременно гражданами центрального государства и наоборот. Территория государств-членов является одновременно территорией центрального государства и наоборот. Государственная власть центрального государства распространяется на граждан непосредственно (поскольку это входит в его компетенцию), а не только через государственную власть государств-членов.

[…]

5. Унитарное государство: Это государство, в котором организационные подразделения являются или чисто административными округами государства или коммунальными образованиями, но не государствами-членами. Оно не является «составным государством». В нем не существует поэтому ни «совокупности» отдельных государственных властей, ни федерального соподчинения государственных задач. Существует лишь одно-единственное государственное верховенство (законодательное, судебное, правительственное и административное), независимо от того, очень ли централизована государственная исполнительная деятельность (централизованное унитарное государство) или она отдана средним периферийным звеньям (децентрализованное унитарное государство).

Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 264, 300-301, 338-345, 358-363, 365-366, 368-369, :

В политической области имеется три основных пути для образования политических организаций: или каждая политическая единица… вступает в юридическое общение с другими политическими единицами, не подчиняя себя никакой высшей власти, а сохраняя за собою свой суверенитет, — это будет политическая аморфия, которая может быть как не организованной, так и организованной, или, говоря более общепринятым термином, конфедерализм, — или каждая политическая единица объединяется с другими в такой союз, в котором она теряет свой суверенитет, но и образуемая соединением центральная власть не получает суверенитета, а суверенитет принадлежит только согласной воле центральной и местной власти, — это будет федеральная политическая организация, —или, наконец, каждая политическая единица входить в такой политический союз, в котором она вполне теряет свой суверенитет, и верховенство принадлежит центральной власти, — это будет централистическая, унитарная политическая организация.

[…]

Всякий политический союз может быть построен или на полиархическом начале, т.е. допускать сосуществование нескольких суверенных властей (это конфедерации), или на начале единовластия, т.е. допускать существование одной суверенной власти (это уникальные государства), или, наконец, на дуалистическом начале, т.е. допускать особое сложное образование суверенной власти (это федеральные государства).

[…]

… нужно точно выяснить разницу всякого рода децентрализации и автономии от федерализма.

Что такое автономия или вообще политическая децентрализация? Понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий. Децентрализация, в противоположность централизации, где управляет один орган, а все остальные органы лишь его помощники, имеется там, где компетенции центрального учреждения настолько возможно передаются местным учреждениям, и в особенности там, где между центральными и низшими инстанциями существует промежуточная инстанция, род средостения.

В понятие децентрализации может быть вносим двоякий смысл: децентрализации в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными от местного населения, это — децентрализация демократическая; и децентрализация в смысле увеличения компетенции местных административных органов, действующих в пределах этой компетенции самостоятельно и независимо от центральной власти, хотя бы эти местные органы и назначались центральным правительством; такова власть английских генерал-губернаторов в Канаде, Австралии и Новой Зеландии, наместников в России, прежних вице-королей в Китае и т.д.; это — децентрализация бюрократическая, административная.

[…]

Отличие децентрализации в смысле самоуправления от централизации в том, что при этой политической системе правители назначаются без прямого или косвенного участия центрального правительства… самоуправление в самом общем смысле есть «форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»… Конечно, под этими государственными функциями, отправляемыми самостоятельно, не следует разуметь всю полноту государственной власти; самоуправление будет и тогда, когда одна какая-нибудь функция будет отправляться самостоятельно; поэтому возможны самоуправление законодательное, автономия в настоящем смысле слова, самоуправление в тесном смысле и, наконец, самостоятельная местная юрисдикция.

Децентрализация в смысле самоуправления может принимать самые разнообразные формы. Таковы провинции, пользующиеся для своих местных дел самостоятельной местной администрацией и законодательными местными собраниями… это то, что называется инкорпорированными провинциями...; таковы колонии, автономные или деконцентрированные; таковы государственно-правовые протектораты…; таковы оккупированные местности и сферы интересов, в которых уже утвердилась власть какого-нибудь государства. С точки зрения чисто юридической, все это лишь различные формы децентрализации, не нарушающие унитарного характера того государственного целого, в которое они входят. Сюда же должны быть причислены и так называемые иногда вассальные государства в тех случаях, когда суверенитет действительно принадлежит сюзеренному государству; если же отношения между вассальными государствами и сюзеренным относятся к формам международно-правового протектората… то это — форма государства государств, вид конфедерированного соединения.

Самоуправление покоится на совершенно другом принципе, чем федерализм. Автономия, самоуправляющаяся область, всегда налицо там, где известная часть общего союза имеет самостоятельную сферу действия, образует из себя отдельную, автономную власть, но эта власть не входит как необходимый член в образование суверенитета, вполне принадлежащего центральной власти. Самостоятельность власти автономных областей может иногда намного превосходить самостоятельность власти штатов федерального государства, и тем не менее это будет лишь автономия, а не федерализм… Совершенно неверно путают и соединяют федерализм и автономию; это два совершенно различных принципа. Федерализм как понятие скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти, автономия — сохранение своей индивидуальной. Путаница происходит от того, что когда общесоюзная власть образуется федеративным образом (а не централистическим), то, естественно, федерированные части как участвующие самостоятельно в самом образовании общесоюзной власти склонны сохранять за собой известную долю автономии. Обычно федерированные части обладают и автономией, но это вовсе не необходимо... Федерализм вовсе не зависит от степени автономности частей…

При федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей. При децентрализации существует самостоятельная, предварительно образовавшаяся центральная власть, которая уступает часть своих прав и атрибутов отдельным частям политического союза. При федерализме центральная власть не имеет самостоятельного существования, вне соединения федерированных частей. При децентрализации центральная власть имеет самостоятельное существование. Децентрализация может быть последующей стадией политического развития после образования централистической системы. Она не находится в противоречии с унитарной формой правления.

В случае децентрализации политическое отношение в смысле распределения общегосударственной власти устанавливается только между центром и частями; сторонами этого отношения являются государство как целое и его отдельные провинции; вне центральной власти между отдельными частями государства, между провинциями нет взаимоотношения. В случае федеративного соединения союзное отношение устанавливается между частями, и центральная власть возникает как представительство этих частей, как результат взаимных отношений частей; отдельные части союза вступают и тесные отношения друг с другом.

Федерализация не есть децентрализация в настоящем смысле слова. Она есть сложное дуалистическое устройство политической системы, и только. Центр власти один, так как одна система власти. Федерализм не есть многоцентрализм власти. Наоборот, федерализм стремится свести к одному правительственному центру многие дотоле самостоятельные центры. Децентрализация стремится создать много центров власти, самостоятельных друг по отношению к другу и лишь контролируемых, руководимых высшей властью. Федерализм же стремится соединить различные центры власти, свести их к единству, создавши сложное взаимоотношение между ними.

[…]

… федерализм и децентрализация призваны играть совершенно различную политическую роль.

Федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств органическою соединения дотоле аморфно живших общин, этап по пути к истинно органическому единству. Автономизм или децентрализация есть выражение политической дифференциации обществ, необходимое расчленение слишком обширной политической власти, одно из средств поддержания жизненности в сильно разросшихся политических образованиях.

Связь, обычно встречающаяся в истории, между федерализмом и децентрализацией заключается в том, что федеральное устройство служит одним из наиболее сильных, но верных средств обеспечения децентрализации.

[…]

...Конфедерализм имеет целью объединение дотоле совершенно разъединенных частей. В этом его политическое значение. Конфедерализм играет объединяющую роль так, где до него не было никакого прочного и организованного единения…

[…]

Конфедерация, не вырабатывая единой суверенной власти, является неустойчивым политическим соединением и сопровождается постоянными конфликтами, в результате которых конфедеральное соединение должно или вновь вернуться в прежнее аморфное состояние или перейти в следующую политическую стадию, федеральное государство, децентрализованное унитарное государство.

[…]

Более совершенной формой политического объединения является федеральный союз…

Федерализм есть та стадия, через которую проходит политическая организация людей по пути объединения, это одно из наиболее распространенных средств политической интеграции. Федерализм есть путь соединения, а не разъединения, будет ли это федерализм национально-государственный, когда объединяются в одну политическую организацию разные, дотоле разрозненные части единой национальной или политической системы, будет ли это федерализм международный, когда независимые государства и нации соединяются друг с другом в одну общую систему. Федерализм есть необратимое назад движение политической интеграции. Конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, это последнее — в унитарное государство. Федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал — унитарное государство.

[…]

...В качестве условия для существования федерализма необходимо, чтобы соединяющиеся страны были достаточно близки друг другу по географическому положению, истории и другим элементам, но чтобы в то же время у населения было желание лишь единения, а не единства. Основа федерализма и есть эта смесь единения и разделения. У населения должны быть две различные воли, до некоторой степени даже несовместимые; общенациональное желание национального единства и местно-государственная воля сохранит независимость каждого государства. Необходимо, чтобы соединяющиеся народы до известной степени симпатизировали друг другу и чтобы они чувствовали себя в отдельности недостаточно сильными для борьбы с другими государствами и поэтому искали бы постоянной союзной помощи. Но эти стремления не должны быть настолько сильными, чтобы преодолеть их нежелание образовать единое правительство и единую суверенную власть. Поэтому при образовании федерального государства отдельным штатам предоставляется все то, что нуждается в автономии и что может быть предоставлено самоуправлению по самой своей природе; и лишь остальное включается в сферу власти гармонически объединенного целого.

Сведенная к своему наиболее простому выражению политическая проблема состоит в том, чтобы найти равновесие между двумя противоположными элементами политической интеграцией и частным обособлением... Уравновесить две силы — значит подчинить их одному закону, который, заставляя их уважать одна другую, устанавливает между ними согласие. Этот закон, возвышающийся над обоими противоположными интересами, объединения и обособления дастся общим соглашением этих элементов, сообща вырабатывающих суверенную власть.

[…]

… федеральные государства, однако, не обладают ни той силою, ни той устойчивостью, какую мы находим в унитарных государствах…

[…]

Федеральное государство не является устойчивой политической формой. Неустойчивость эта проистекает от сложности и запутанности организации суверенной власти. В ней, по-видимому, налицо два равных, но противоположных по принципу суверенных органа, и как бы ни старались разделить сферу их действия, они постоянно будут соприкасаться друг с другом и стремиться друг друга разрушить.

Задача всякого политического устройства есть создание равновесия разделенных властей… При федеральной форме правления нужно распределить не только функции власти, но и саму власть: надо раздробить законодательство, правительство и администрацию и распределить их на две различные части…

[…]

Федерализм не есть конечная цель, политический идеал, а лишь временное соглашение в процессе объединения дотоле разъединенных обществ. Исторический опыт показывает, что каждая политическая форма, начиная с полной изолированности, стремится перейти в более интегрированную. Федерализм тоже везде является одной из стадий к созданию унитарного государства.

Кокошкин Ф.К. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 305-306:

Государственное устройство, с точки зрения отношения частей государства к целому, представляет три основные типа: 1) полной централизации; 2) административной децентрализации; 3) законодательной децентрализации.

1. Централизацией государственной власти называется такая ее организация, при которой: 1) все непосредственные органы государства являются центральными, т.е. компетенция их простирается на всю территорию государства; 2) действующие на местах посредственные органы, безусловно, подчинены центральным…

2. Административная децентрализация (местное самоуправление) заключается в том, что отдельные части государства организуются в особые территориальные союзы, которым государство предоставляет осуществление известных функций управления. Организация этих, как их называют, самоуправляющихся союзов определяется общегосударственным законодательством; они не имеют самостоятельной власти, – но, вместе с тем, они являются отличными от государства юридическими лицами и имеют свои выборные органы (органы самоуправления), которые, в отличие от местных органов государства в собственном смысле этого слова, не подчинены безусловно центральным государственным органам, а только подлежат контролю с их стороны.

3. Законодательная децентрализация (областная автономия) представляет собой высшую ступень развития децентрализации. Сущность ее сводится к тому, что отдельные части государства обладают своими непосредственными органами в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области других учреждений определяется, обыкновенно, всецело или отчасти местным законодательством. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами…

Жилин А.А. Учебник государственного права. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пособие к лекциям. Ч. 1. Петроград, 1916. С. 381-384:

Государство в целях управления разделяется на части, отдельные местности, в которых различные задачи управления осуществляются особыми местными органами.

В зависимости от большей или меньшей самостоятельности этих органов различают централизацию и децентрализацию государственного управления. Сущность централизации состоит в том, что при этой системе местные органы имеют лишь вспомогательное значение. Они подают советы и составляют проекты, а действительная решающая власть находится в руках органов центральных, дающих указания местным органам и утверждающих их мероприятия. При децентрализации местные органы получают власть самостоятельно действовать и окончательно решать входящие в их компетенцию вопросы, а за центральными органами остается лишь право высшего руководства, надзора и иногда право перерешать некоторые дела в качестве высшей инстанции.

Децентрализацией является всякое вообще перемещение власти из центра в местность. Она может касаться не только управления, но также и суда, и законодательства, в последнем случае нося наименование автономии, (что по гречески означает возможность самому устанавливать для себя законы).

Начиная с Токвилля, в науки различают иногда политическую и административную централизацию. Политическая централизация состоит в сосредоточении в руках центральных органов функций, имеющих особо важное общегосударственное значение, каковы, например: законодательство, международные сношения, военное дело, государственные финансы. Эта централизация большинством ученых признается очень полезной для успешного осуществления современными государствами их задач. Особенно полно проводится она обычно в унитарных государствах, но в известных случаях она имеется и в государствах, построенных на федеративных началах.

Сущность федерализма и отличие его от децентрализации— не в том или ином распределены задач и функций управления между центральной властью и частями государства, а в том, что в федеральном государстве составляющая его части участвуют в организации верховной власти государства в качестве несуверенных государственных союзов.

Административная централизация, система, при которой вопросы даже чисто местного значения разрешаются центральными органами и все управление, иногда до мелочей, подчиняется их указаниям, в новое время вызывает против себя сильные возражения. Особенно развившаяся в западноевропейских государствах в эпоху, так называемого, полицейского государства, эта система постепенно уступает место административной децентрализации. Классической страной централизации считается Франция, где, как это указал Токвилль, она устанавливается еще в эпоху старого порядка. Закрепленная затем законодательством времен консульства и первой империи, лежащим до сих пор в основе французского местного управления, она подвергалась неоднократно критике ряда известных французских ученых и постепенно была смягчена позднейшими законами. Усиливая значение центральной власти и укрепляя единство в государственной деятельности, административная централизация имеет, однако, много темных сторон и при более или менее значительном ее развитии ведет к нежелательным результатам. Она опасна прежде всего в политическом отношении, так как приучает население всего ждать от центральной власти и за все считать ее ответственной. Убивая самодеятельность в среде местных агентов власти, она приучает их к беспрекословному выполнению велений центральных органов и, развивая в них пассивность и инертность, облегчает возможность государственных переворотов, что было показано особенно на примере Франции, где всякое правительство, водворявшееся в Париже, находило в местных органах покорных исполнителей своей воли.

При централизации неизбежна медленность в разрешении дел, во многих случаях приносящая значительный вред. Самое решение вопросов управления в центре, лицами, не знакомыми с местными условиями и судящими о них по докладу местных агентов, не всегда может быть правильно и часто ведет к шаблонному, формальному отношению к делу центральных органов, погашая дух инициативы и предприимчивости у органов местных, не имеющих самостоятельности, связанных на каждом шагу необходимостью получения указаний и разрешений из центра. Наполеон III в этом отношении совершенно справедливо говорил, что «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи».

Система децентрализации, передавая разрешение дел местного значения в руки местных органов и приближая таким образом власть к населенно, сообщает этим органам больше энергии и побуждает их, в сознании большей ответственности за свои действия, самостоятельно ими предпринимаемые, к более старательной, добросовестной деятельности. Она ускоряет разрешение целого ряда вопросов местной жизни, освобождает их от излишней волокиты.

Децентрализация может осуществляться в двух формах: в форме правительственной децентрализации, когда решение местных дел передается из рук центральных органов государства в руки местных представителей государственной власти, местных чиновников, и в форме децентрализации в виде самоуправления, когда самостоятельное заведывание этими делами вручается лицам, принадлежащим к местному обществу. Ценность самоуправления заключается в том, что здесь управление местными делами находится в руках лиц, наиболее в них заинтересованных.

Назначаемые правительством чиновники не имеют тесной постоянной связи с местностью. Стремясь к повышению, к перемещению на высшую должность, они прежде всего следят за указаниями своего начальства и нередко местные интересы отступают у них на второй план. Органы самоуправления, составляемые из местных жителей, постоянно находясь в круге местных интересов, в тесном соприкосновении с местным обществом, на себе ощущая потребности местной жизни и результаты местных мероприятий, во многих случаях особенно пригодны для заведывания местным управлением с знанием дела, живым к нему интересом и внимательным отношением.

Кельзен Г. Чистое учение о праве. Вып. 2. М., 1988. С. 146-152:

г) Централизация и децентрализация

Если государство понимается как порядок человеческого поведения и, следовательно, как система норм действительных в определенном времени и пространстве, то проблема, территориального членения государства на области или так называемые государства-члены федерации становится специальным вопросом пространственной сферы действительности норм, образующих государственный правопорядок. Обычное понятие о государстве основано на простом допущении, согласно которому все образующие государственный порядок нормы равным образом действительны на всей территории государства или (если они соотносятся с нормоустанавливающим органом) исходят из единой инстанции, а единая инстанция управляет из одного центра всей территорией государства. В этом последнем понятии, понятии так называемого унитарного государства, смешаны представления о территориальной сфере действительности образующих государственный порядок норм с представлением о единстве и множественности нормоустанавливающих органов. Однако эти представления необходимо четко разграничивать. И в той мере, в какой понятие «унитарное государство» выражает противоположность между централизацией и децентрализацией, в той мере, в какой унитарное государство как централизованное правовое сообщество противостоит типу децентрализованного правового сообщества, это противопоставление можно описать исключительно в терминах пространственной сферы действительности образующих государственный порядок норм, т.е. оно может быть описано статически, без учета динамического элемента единства или множественности нормоустанавливающих органов.