учебный год 2023 / реформы гос власти 20 в

ББК 67.400.6

РЕФОРМЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА

О.В. Погожева

Рассматриваются тенденции преобразования государственного строя на рубеже Х1Х – начале ХХ века, которые привели к эволюции абсолютной монархии. Реформа основ государственной власти в начале ХХ века, в конечном счете, привела к краху всей монархической системы.

В начале XX в. кризис абсолютизма привел к кризису российской государственности. Разумеется, огромную роль здесь сыграли и другие факторы, прежде всего социальные и национальные, но несомненно, что нежелание самодержавной власти трезво оценивать реальность, отсутствие политических механизмов, которые могли бы снижать напряжение в обществе, равно как и экстремизм значительной части самого общества, – все это неизбежно вело страну к революции.

Фундаментальная модификация основ российской государственности с учетом предшествовавших в XIX в. реформ осуществлялось в последний период истории империи, начиная с 1904 г. Процесс нового этапа реформ отсчитывается от указа 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в основу которого была положена либеральная программа, разработанная земским съездом 6–9 ноября 1904 г. Пункт о представительстве, первоначально отраженный в проекте данного указа, был вычеркнут царем по предложению С. Ю. Витте и не попал в официальный текст. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и новая редакция Основных государственных законов (утвержденных 23 апреля 1906 г.) провозглашали создание выборных высших законодательных учреждений (Государственная дума и реформированный Государственный совет), обладавших правами

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru

законодательной инициативы и утверждавших государственный бюджет. Новая редакция Основных законов определяла власть императора как самодержавную, но без употребления понятия «неограниченная».

Нет сомнения в том, что в истории России наиболее радикальные изменения в государственном строе Российской империи и соответственно в правовом статусе института императорской власти были связаны с реформами 1905 – 1906 гг. П.Е.Казанский оценивал их следующим образом: «Основная реформа, произведенная в русской государственном строе в 1905

– 1906 годах, состояла в том, что часть правообразующей деятельности была выделена из состава верховного управления и получила особое устройство и название деятельности законодательной, законодательства в формальном смысле слова. В общем, однако, правообразование по-прежнему относится и к верховному управлению. Таким образом, в области дел верховного управления Государь Император и теперь творит право, именно путем указов».

18 февраля 1905 г. (через полтора месяца после начала революционных событий) Николай II подписал рескрипт, подготовленный министром внутренних дел. А.Г. Булыгиным, в котором предлагалось привлекать «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений». Правда, это обещание было выполнено лишь спустя полгода – 6 августа 1905 г. В этот день император подписал высочайший манифест «Об учреждении Государственной думы». Она создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти» (ст.1).

Манифестом был учрежден обширный перечень предметов ведения Государственной Думы (ст.33), в частности: предметы, требующие издания, изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законов; финансовые сметы министерств и главных управлений и государственная роспись доходов и расходов; отчет государственного контроля по исполнению

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru

государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем высочайшего соизволения; дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем требуются изъятия из действующих законов; дела, выносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

На Думу возлагались в ограниченной форме полномочия по контролю за деятельностью отдельных должностных лиц в органах исполнительной власти: министров и главноуправляющих отдельными частями, подчиненных по закону правительствующему Сенату (ст.35), но без правомочия принимать решения по существу выявленного нарушения (ст.61).

Определяя новый характер отношения монарха и законосовещательных органов, указ от 23 апреля 1906 г. провозглашал следующее: «Манифестом 17 октября 1905 года Мы возвестили об осуществлении Нами законодательной власти в единении с представителями народа и о даровании населению незыблемых основ гражданской свободы; установив новые пути, по которым будет проявляться самодержавная власть Всероссийских Монархов в делах законодательства. Мы утвердили манифестом 20 февраля сего года порядок участия выборных от народа в сих делах…». В ст. 7 Основных законов говорилось: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой».

В указе особое внимание российских юристов привлекла формула «в единении с представителями народа», поскольку выражение «единение» не встречалось ранее в русском законодательстве и в русском юридическом языке вообще. Согласно толкованию П.Е.Казанского, это выражение, с одной стороны, указывает на особый, новый юридический порядок издания законов, с другой – отмечает нравственное единство всех факторов законодательной власти.

Важное значение для развития принципов российской государственности имели и другие юридические акты, составившие правовую основу государственной реформы 1905–1906 гг., вследствие

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru

которой возникла система, близкая к монархическому конституционализму. К ним относятся указ 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений»; указ 11 декабря 1905 г. «Об изменении положения о выборах в Государственную думу»; акты 20 февраля 1906 г. – манифест «О изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», «Учреждение Государственной Думы», именной указ «О пересмотре учреждения Государственного Совета», а также Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. и именной высочайший указ об их утверждении.

Основные государственные законы 23 апреля 1906 г., по сравнению с изданием 1892 г., были дополнены тремя новыми разделами. Во-первых, разделом, содержащим прерогативы монарха; во-вторых, разделом, регламентирующим права, свободы и обязанности российских подданных; в- третьих, разделом, закрепляющим правовое положение народного представительства. Такие разделы, как показывает сравнительно-правовой анализ, являлись характерными для конституций, сохранивших после революционных событий пост главы государства – монарха, а их появление было вызвано необходимостью определить при переходе к конституционной форме правления правовые пределы единоличной власти монарха, круг прав, свобод и обязанностей подданных, а также место народного представительства в механизме государственной власти. Характер содержания и специфика юридической силы Основных государственных законов 1906 г., порядок их пересмотра свидетельствуют, что они сопоставимы с конституциями европейских государств преимущественно раннего этапа их конституционного развития. Наиболее число параллелей они содержат с конституциями германских государств первой четверти XIX в.

Учреждение нового государственного органа – Думы – внесло определенные коррективы в порядок осуществления законодательных функций императора и в его отношение с Государственным Советом. Ст.

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru

109 Основных Законов указывала следующие задачи законодательных установлений: «Ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы». Эти определения нашли свое отражение в Учреждении Государственного Совета и, соответственно, в Учреждении Государственной Думы: «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие к Верховной Самодержавной Власти и по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственной Думы»; «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета».

Стоит заметить также, что император ограничил свое право назначение членов Государственного Совета. Половина членов Совета должна была избираться сроком на 9 лет с обновлением через каждые три года одной трети состава. Из 98 мест в Государственном Совете 74 места официально отдавались крупным землевладельцам, 6 членов избирались Синодом из числа духовенства, 6 – Академией наук и университетами, 12 представляли торговлю и промышленность.

Согласно ст. 48 Манифеста, законодательные предложения, рассмотренные Государственной Думой, вносятся с ее заключением в Государственный Совет. В том случае, если предположение отклоняется двумя третями голосов, оно «возвращается подлежащему министру или главноуправляющему для дополнительного соображения и внесения вновь на законодательное рассмотрение, если на это последует высочайшее соизволение» (ст.49). Поскольку отклоненный Государственным Советом акт возвращался министру или главноуправляющему, а не Государственной Думе, можно предположить, что Дума не являлась законотворческим

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru

органом в точном смысле слова: она могла рассматривать только проекты, внесенные на ее рассмотрение органами исполнительной власти и не была вправе выступать с законодательной инициативой. Кроме того, если для повторного внесения проекта в Думу требовалось соответствующее решение императора, то, очевидно, оно требовалось и для первоначальной инициативы. Это значит, что, несмотря на обширные полномочия Думы, без санкции императора ни один орган не мог в нее обратиться с законодательной инициативой, даже если вопрос относился к ее компетенции.

Нельзя не заметить, что если порядок и характер взаимоотношений Думы с Государственным Советом были определены законом, то в отношении императора такой регулятор отсутствовал. В своих действиях он по-прежнему руководствовался собственной волей. Более того, император, в соответствии с Манифестом, обладал правом, когда ему «благоугодно будет обратить внимание на медленность рассмотрения Думой внесенного в нее дела», назначить срок, к которому Дума должна подготовить заключение. Если этого не будет сделано, то Государственный Совет мог рассмотреть дело без заключения Думы (ст.53). Важной прерогативой власти императора по отношению к Думе было закрепленное ст. 3 Манифеста его право распустить Думу до истечения установленного пятилетнего срока ее работы без указания каких-либо оснований. Единственным условием роспуска была обязанность тем же указом назначить новые выборы. Важным ограничением законодательных функций Думы было запрещение касаться Основных Законов, инициатива пересмотра, дополнение или изменения которых принадлежала только императору.

Думаем, что в свете сказанного, сложно говорить об установлении конституционной монархии в России, скорее можно вести речь об устойчивой тенденции развития политико-правовой системы государства в этом направлении, выразившейся в создании дуалистической монархии. В целом история создания и деятельности Государственного Совета и

Сборник научных трудов. Серия «Право»,выпуск №1 (5)//СевКавГТУ, Ставрополь,2003 г.

ISBN 5-9296-0167-4 Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru