Беседин Глеб, группа 405
12.02.2018 Года
«Лесная амнистия»: причины, сущность, итоги.
Нетривиальное название того правового института, о котором пойдет речь в докладе, – «лесная амнистия» - достаточно условно. Именно поэтому оно взято в кавычки. О его условности в связи с негативной коннотацией слова «амнистия» говорил, в частности, председатель Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Н.П. Николаев: «Новый закон не должен стать «лесной амнистией», скорее нужно добиться реабилитации добросовестных приобретателей земельных участков, не допустив при этом «всепрощения» для нарушителей и мошенников»1.
Понятие «лесной амнистии» тесно связано с принятием последнего в весенней сессии Государственной Думы РФ закона - Федерального закона от 29.07.2017 года №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель»2 (далее – ФЗ №280-ФЗ, закон о лесной амнистии). Именно поэтому дальнейшее наше изложение будет проводиться вокруг данного закона.
Вначале рассмотрим причины его принятия (иначе говоря – причины «лесной амнистии»). Здесь же коснемся тех опасений, которые появлялись у законодателей в процессе его обсуждения. Вполне возможно, что обстоятельства, вызвавшие такие опасения, являются реальными причинами принятия обсуждаемого закона. Затем кратко рассмотрим содержание этого закона, а значит, коснемся сущности «лесной амнистии». И, наконец, проанализируем итоги его реализации (насколько это возможно сделать в настоящий момент).
1. Причины «лесной амнистии».
Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ законопроект на основании поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2016 г., а также перечня поручений Президента Российской Федерации от 11 июня 2016 г3. В пояснительной записке, которая была представлена Правительством РФ вместе с законопроектом, указаны официальные причины, обусловливающие необходимость принятия такого закона.
Во-первых, Правительство РФ выступило с законодательной инициативой принятия закона о лесной амнистии, говоря о том, что по все стране идут судебные споры, возникающие по поводу «дублей» в различных реестрах. С чем они связаны? Речь идет о лесном реестре, которой ведется органами на основании статьи 91 ЛК РФ (в нем учитываются, в частности, земли лесного фонда и земли иных категорий, на которых располагаются леса) и Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Земельные участки, занятые лесами, согласно данным лесного реестра, могут пересекаться с иными земельными участками, предоставленными гражданам для других целей. В силу части 1 статьи 8 ЛК РФ, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, и именно поэтому в России проходят многочисленные судебные процессы об истребовании у граждан «незаконно» приобретенных земельных участков.
Так, в частности, только на территории Московской области количество таких пересечений около 200 тысяч, а площадь, покрываемая такими пересечениями, составляет 184 378 гектаров4.
Об этом обстоятельстве было сказано еще в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 г. № 4890/14. Так, ВАС РФ указал, что «подавляющее большинство лесных участков, получивших статус ранее учтенных, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации, представляют собой лесничества, занимающие площади до нескольких миллионов гектаров, с многоконтурными границами, наличием внутри населенных пунктов, дорог, водных объектов, садоводческих и дачных товариществ. Количество пересечений и спорных вопросов по границам и площади каждого такого участка, которая может достигать несколько миллионов гектаров, не позволит провести уточнение его границ (поставить на государственный кадастровый учет надлежащим образом) долгие годы»5.
Аналогичную позицию относительно состояния соотношения сведений в реестрах занял Конституционный Суд РФ в Определении Конституционного Суда РФ от 21.09.2017 N 1793-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сучкова Андрея Александровича на нарушение его конституционных прав статьей 7 Лесного кодекса Российской Федерации»: «Между тем в правоприменительной, в частности судебной, практике не исключалось такое толкование статьи 7 Лесного кодекса Российской Федерации, при котором суды исходили из приоритета сведений о категории земельных участков, содержащихся в государственном лесном реестре, перед сведениями, указанными в правоустанавливающих документах и Едином государственном реестре недвижимости, и допускалась возможность истребования земельных участков от граждан, которые приобрели их на законном основании и были указаны как собственники этих участков в Едином государственном реестре недвижимости, только в силу отнесения государственным лесным реестром данных земельных участков к числу лесных»6.
Однако в то время на эту проблему не обращалось такого пристального внимания. Но с 1 января 2017 г. ситуация изменилась. Почему? Вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», одним из принципов этого закона является достоверность реестра. А эту достоверность невозможно обеспечить без приведения в соответствие данных реестров.
Причины «задвоенности». Первая причина. По мнению заместителю министра экономического развития РФ, руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии РФ В.В. Абрамченко «задвоенность» реестров была вызвана, во-первых, относительной простотой ведения лесного учета. Так, «если гражданину, чтобы оформить права на землю, например, для строительства дома, требовалось провести межевание (кадастровые работы), поставить такой земельный участок на кадастровый учет и зарегистрировать права, то лесникам для оформления прав на лесные участки достаточно было на основании данных лесоустройства подготовить упрощенное (без точных границ) описание лесного участка, такой лесной участок попадал в кадастр как ранее учтенный, не взирая на отсутствие точных границ и возможные наложения на другие лесные или земельные участки иных категорий земель. Такая ситуация привела к многократному превышению площади лесных земель над площадью ряда субъектов Российской Федерации. В частности, в 12 субъектах Российской Федерации (например, Иркутская область, Красноярский край, Магаданская область, Республика Карелия, Приморский край) площадь учтенного в кадастре леса больше площади субъектов на 79 млн га»7.
Вторая причина. По советскому земельному законодательству, садоводческие товарищества создавались по решению местных органов самоуправления. При этом земли не выводились из лесного фонда, но на них разрешалось разводить огород или строить дачи.
Во-вторых, законопроект направлен на защиту конституционных прав граждан, проживающих в лесных поселках (право на местное самоуправление, право на жилище, право на приобретение земли в частную собственность)8.
Опасения при принятии законопроекта заключались в том, не будут ли лица, незаконно получившие земельные участки из земель лесного фонда (как это происходило в течение долгих лет, например, в Рязанской области) пользоваться, предоставляемой законодательством защитой? Не будет ли разворован российский лес, представляющий собой «достояние многонационального народа России»9? Об ограничениях, установленных с целью не допустить применение закона о лесной амнистии по отношению к недобросовестным приобретателям, речь пойдет далее.