Приватизация земельных участков

История:

Под приватизацией следует понимать переход земельного участка из государственной или муниципальной собственности в частную любым законным способом. Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует отдельно выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

Приватизация земли

Основной целью земельной реформы в постсоветской России было разгосударствление земли, создание условий для возникновения рынка земли и субъектов этого рынка, владеющих землей на правах частной собственности. До 1990 года СССР имел монополию на всю землю и её недра. Никто не имел права владеть землёй, её недрами, водами и лесом — это было закреплено в статье 11 Конституции СССР. Известно, что в советский период союзное государство обладало монополией собственности на землю, возникшей в результате ее национализации и закрепленной в Конституции СССР: «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». В советском государстве существовала исключительно государственная собственность на землю, и вплоть до марта 1990 года преимущественным правом на землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в городах и поселках для целей ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства, животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости выделять участок каждому юридическому лицу не возникало. После внесения изменений в Конституцию СССР появился титул пожизненного наследуемого владения землей¹. Однако в частной собственности земля находиться не могла.

Первая попытка изменить эти положения была предпринята в конце 1980-х годов в рамках реформирования социалистической системы. Закон «О собственности в СССР» и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, вступившие в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов права (публичных) и многообразие форм собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать понятие частной собственности, в результате политического компромисса был введен институт пожизненного наследуемого владения землей, являвшийся по сути завуалированной формой ограниченного права частной собственности. 6 марта 1990 года был принят закон «О собственности в СССР», который вводил многообразие публичных форм собственности на землю. В частности, допускалась общая долевая собственность на землю.

Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет. На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения в начале 1991 года Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей (так называемый «силаевский миллиард»). Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников. Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились.

Основной рост фермерства наблюдался в период с 1992 по 1994 год, когда число хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч, а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств, располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель)

В апреле 1991 году принимается Земельный кодекс (далее – ЗК РСФСР)², подтвердивший существование частной собственности на землю, субъектами которой были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ Принятый в 1991 году Земельный Кодекс РСФСР впервые ввел разделение земли по 7 категориям целевого использования(сельскохозяйственного назначения / промышленности / населенных пунктов / лесного фонда и т. д.). Земельным кодексом РСФСР 1991г. использовался термин «земли населенных пунктов». По своему содержанию он полностью соответствует термину «земли поселений» в действующем земельном законодательстве.

Право собственников приватизированных предприятий на выкуп земельных участков было провозглашено 25 марта 1992 г.³. Хотя данный документ содержал только общие положения и не давал конкретных указаний относительно порядка оформления приватизации земельных участков, он стал важной юридической основой для ряда последующих актов.

Параллельно шел процесс приватизации земельных участков, предназначенных для жилищного строительства. В соответствии со статьей 4 (п.4) Закона РФ от 24 декабря 1992г. «Об основах федеральной жилищной политики»⁴ было предусмотрено, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обеспечивают предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией.

Принятая в 1993 году Конституция РФ гарантировала гражданам право частной собственности на землю. Статьей 36 Конституции провозглашалось, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Правовое регулирование вопросов приватизации земли не было отнесено Конституцией исключительно к ведению Российской Федерации или субъектов РФ. Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения государственной собственности – в совместном ведении Федерации и субъектов РФ.

Со вступлением Конституции РФ в силу начался новый этап правового регулирования приватизации в России, в том числе и земель. Объективные проблемы первого этапа потребовали изменения многих подходов к нормативному регулированию этого процесса, и, прежде всего, отказа от ускоренной и повсеместной приватизации. «Этот процесс должен был стать более естественным и нацеленным на экономическую эффективность, а не только на номинальную смену организационно-правовой формы предприятия».

Новые правила приватизации предприятий сопровождались новыми подходами к приватизации земельных участков. Развитие нормативного регулирования приватизации земельных участков в поселениях произошло в связи с утверждением «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (далее - Основные положения).

За собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести земельные участки или части земельных участков, занимаемые их объектами, в собственность либо взять в долгосрочную аренду. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе участка, за исключением случаев предусмотренных федеральным законом. Отсутствием надлежаще оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в приватизации.

Гражданский кодекс РФ (часть первая), вступивший в силу 1 января 1995г.⁵, в статье 217 установил, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, в том числе и в черте поселения, тоже должно осуществляться на основе федерального закона.

В 2001 году, после длительных согласований, был принят новый Земельный Кодекс. Основные положения Кодекса предусматривали:

• введение в гражданский оборот земель промышленности и поселений (~2 % земельного фонда, однако наиболее экономически значимые)

• принцип единства объекта недвижимого имущества, то есть строения и земельного участка, на котором оно стоит (дало право промышленным предприятиям на выкуп занимаемой ими земли)

• возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков

В 2002 году отдельным законом были введены в оборот земли сельскохозяйственного назначения.