Земельное право учебный год 2022-23 / in-e-krome-sobstvennosti-vid-prav-na-zemeln-e-uchastki-v-svete-izmeneniy-zemelnogo-kodeksa-rossiyskoy-federatsii

Российская Федерация, пожалуй, на сегодняшний

срочного) пользования землей всем трудящимся на

день продолжает оставаться одной из малочисленных

ней до введения «компромиссных» вариантов – по-

стран мира, имеющих многообразие видов прав на

жизненного наследуемого владения, введения прав на

земельные участки. Уже с даты вступления в силу

землю, вытекающих из договоров – например, арен-

Земельного кодекса Российской Федерации [6] зако-

ды, безвозмездного срочного пользования.

нодатель стремился сократить их количество, ограни-

Практически на всем протяжении действия Зе-

чивая круг лиц на те или иные права или устанавли-

мельного кодекса РФ (уже более 13 лет) государство

вая возможности (и даже обязанности) для пере-

продолжало ставить перед собой задачи внедрения

оформления ранее возникших прав на земельные уча-

гражданско-правовых механизмов оборота земельных

стки. Понятно, что основная причина такого многооб-

участков, упорядочения прав на землю, упрощения

разия видов прав на земельные участки – историче-

административных процедур возникновения прав на

ская. Наша страна прошла длительную историю ста-

земельные участки и т. п. В рамках реализации Основ

новления и развития института прав на землю – от

государственной политики использования земельного

исключительной государственной

собственности на

фонда Российской Федерации на 2012 – 2020 гг., ут-

землю с предоставлением права

постоянного (бес-

вержденных распоряжением Правительства РФ от

Вестник Кемеровского государственного университета 2015Н.№Л.2Лисина(62) Т. 2

181

182

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

(гл. 36 ГК РФ), хотя в юридической литературе не

С 1 марта 2015 г. серьезные изменения коснулись

сложилось единого мнения о правовой природе права

права ограниченного пользования чужим земельным

безвозмездного

срочного

пользования

земельным

участком. В современной России право ограниченно-

участком. Рассматривая вопрос о договоре безвоз-

го пользования земельным участком (сервитут) было

мездного пользования в отношении земельных участ-

установлено в п. 4.10 Основных положений государ-

ков, в правовой

литературе также отмечается,

что

ственной программы приватизации государственных

«применение норм гл. 36 ГК РФ к отношениям при

и муниципальных предприятий в Российской Федера-

безвозмездном срочном

пользовании земельными

ции после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Пре-

участками должно учитывать специфику земельно-

зидента РФ от 22.07.1994 № 1535 [14]. Для продавае-

правового регулирования. Например, согласно п. 4

мых при приватизации застроенных земельных участ-

ст. 20 ЗК РФ земельные участки, предоставленные на

ков устанавливаются публичные сервитуты, в соот-

праве постоянного пользования государственным и

ветствии с которыми собственники указанных зе-

муниципальным учреждениям, федеральным казен-

мельных участков обязаны обеспечить безвозмездное

ным предприятиям, органам государственной власти

и беспрепятственное использование объектов общего

и управления, не подлежат отчуждению. Из этого

пользования (пешеходные и автомобильные дороги,

следует, что они не могут и предоставляться ими в

объекты инженерной инфраструктуры), которые су-

ссуду… Спорным является вопрос о том, подлежит ли

ществовали на момент передачи земельного участка в

договор ссуды земельного участка государственной

собственность; возможность размещения на участке

регистрации. Норма, аналогичная норме о государст-

межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

венной регистрации договора аренды, в гл. 36 ГК РФ

возможность доступа на участок соответствующих

отсутствует. В перечне прав на недвижимость, под-

муниципальных служб для ремонта объектов инфра-

лежащих регистрации (ст. 131 ГК), права ссудополу-

структуры. Изменение указанных и введение новых

чателя не названы… Согласно ст. 164 ГК РФ государ-

публичных сервитутов может осуществляться лишь

ственной регистрации подлежит также договор ссуды.

федеральным законом или принятыми в соответствии

Но на практике в большинстве областных регистра-

с федеральным законом нормативно-правовыми акта-

ционных палат такой договор не регистрируется из-за

ми.

отсутствия прямого указания закона об обязательно-

Позднее правила установления сервитутов были

сти этой процедуры. По ходатайству собственника

закреплены в Гражданском кодексе РФ. Согласно

может быть зарегистрировано обременение его зе-

ст. 274 ГК РФ сервитут может устанавливаться для

мельного участка правами ссудополучателя…» [8].

обеспечения прохода, проезда через соседний земель-

Поэтому во избежание споров и противоречий поло-

ный участок, прокладки и эксплуатации линий элек-

жения ЗК РФ о праве безвозмездного срочного поль-

тропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения

зования подверглись изменениям. Статья 24 ЗК со-

водоснабжения и мелиорации, а также других нужд

держит положение о том, что договор безвозмездного

собственника недвижимого имущества, которые не

пользования земельным участком заключается в соот-

могут быть обеспечены без установления сервитута.

ветствии с Гражданским кодексом РФ и Земельным

В ЗК РФ правила установления земельных серви-

кодексом РФ.

тутов установлены ст. 23 (подвергшейся существен-

К сожалению, законодатель оказался непоследо-

ным изменениям с 1 марта 2015 г.), а также новой

вателен, исключая термин «срочное» из наименова-

главой V.3 ЗК РФ. Из содержания указанных норм

ния права. По тексту ЗК РФ до сих пор можно встре-

следует, что законодатель сохраняет ранее сущест-

тить прежнее наименование права – безвозмездное

вующие разновидности сервитутов (публичный и ча-

срочное пользование, например, в п. 3.

ст. 5,

п. 5

стный; срочный и постоянный), хотя прямо на это не

ст. 11.6, ст. 11.8,

п. 2 ст. 26, п. 2 ст. 40,

ст. 47,

п. 6

указывает.

ст. 87), и указанные положения не являются «пере-

Несмотря на измененную формулировку п. 1

ходными». Переходной может считаться, например,

ст. 23 ЗК о том, что сервитут (Прим. автора: слово

норма п. 18 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014

«частный» было исключено, следовательно, не толь-

№ 171-ФЗ, согласно которой земельные участки, на-

ко частный, а любой, вообще «сервитут», или только

ходящиеся в государственной или муниципальной

в отношении земельного участка, находящегося в

собственности, в собственности Федерального фонда

частной собственности? утвердительный ответ

содействия развитию жилищного строительства и

может оказаться спорным) устанавливается в соот-

предоставленные до дня вступления в силу настояще-

ветствии с гражданским законодательством. Однако

го Федерального закона в безвозмездное срочное

здесь нельзя не учитывать принцип разграничения

пользование, считаются предоставленными в безвоз-

действия норм гражданского и земельного законода-

мездное пользование. При этом замена ранее выдан-

тельства, установленный ст. 1 и п. 3 ст. 3 ЗК РФ, осо-

ных документов или внесение изменений в такие до-

бенности установления сервитута в отношении зе-

кументы, записи Единого государственного реестра

мельного участка регламентируются ЗК РФ.

прав на недвижимое имущество и сделок с ним, со-

Несмотря на то, что природа публичных сервиту-

держащие слова «безвозмездное срочное пользова-

тов всегда в юридической литературе была спорной, а

ние», не требуется. Указанная норма является, пожа-

на практике реализация норм происходило сложно и

луй, единственной, признающей ранее возникшее

неоднозначно, Земельный кодекс РФ и после 1 марта

право безвозмездного срочного пользования равным

2015 г. сохранил возможность их установления в го-

праву безвозмездного пользования земельным участ-

сударственных, муниципальных и общественных ин-

ком.

тересах.

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

183

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Кроме того, глава V.3 ЗК определяет порядок ус-

смысле оно подобно соглашениям сособственников

тановления сервитута в отношении земельных участ-

об определении, например, порядка пользования об-

ков, находящихся в государственной и муниципаль-

щей вещью… С такой позиции сервитутные соглаше-

ной собственности, согласно указанным правилам

ния предстают как правомерные юридические дейст-

устанавливается сервитут в отношении земельных

вия, направленные на установление порядка осущест-

участков, в том числе предоставленных на праве по-

вления правомочий субъектов права ограниченного

стоянного (бессрочного) пользования, пожизненного

пользования чужим земельным участком (сервитута).

наследуемого владения, аренды и безвозмездного

Так же как и сделки, такие соглашения, имеют воле-

пользования, для определенных целей.

вую направленность, но в отличие от них непосредст-

Обращает на себя внимание то, что ст. 23 ЗК не

венно не порождают, не изменяют и не прекращают

упоминает об иных, кроме собственников, правообла-

субъективные гражданские права и обязанности, хотя

дателях земельных участков, следовательно, возни-

связаны с ними самым тесным образом» [12]. Третьи

кают вопросы: возможно ли установление частного

высказывают мнение о том, что право ограниченного

сервитута в отношении земельного участка, предос-

пользования – это единственное ограниченное вещное

тавленного землевладельцу, землепользователю,

право из числа перечисленных в ст. 216 ГК РФ, кото-

арендатору; возможно ли установление публичного

рое возникает по общему правилу из договора [5].

сервитута для указанных в ст. 23 ЗК целей в отноше-

Относительно необходимости кадастрового учета

нии земельных участков, предоставленных землевла-

части земельного участка, в отношении которой уста-

дельцу, землепользователю, арендатору; как решается

навливается сервитут, и государственной регистрации

вопрос компенсации за «неудобства», причиненные в

права ограниченного пользования земельным участ-

связи с установлением сервитута?

ком п. 4 ст. 39.25 ЗК содержит особое положение,

Если частный сервитут, по общему правилу, уста-

согласно которому в случае заключения соглашения

навливался только в отношении земельного участка,

об установлении сервитута в отношении земельного

находящегося на праве частной собственности, то

участка, находящегося в государственной или муни-

публичный сервитут, как следовало из п. 7 ст. 23 ЗК (в

ципальной собственности, на срок до трех лет допус-

ред. до 1 марта 2015 г.), мог устанавливаться по от-

кается по соглашению сторон установление сервитута

ношению к земельному участку, используемому так-

в отношении части такого земельного участка без

же на праве пожизненного наследуемого владения,

проведения работ, в результате которых обеспечива-

постоянного (бессрочного) пользования и безвоз-

ется подготовка документов, содержащих необходи-

мездного срочного пользования. После 1 марта 2015 г.

мые для осуществления государственного кадастро-

ст. 23 ЗК упоминает лишь о собственниках земельных

вого учета сведения о части земельного участка, в

участков. Поэтому можно предположить, что если

отношении которой устанавливается данный серви-

иное не установлено федеральным законом, то прави-

тут, без осуществления государственного кадастрово-

ла ст. 23 ЗК не применяются к случаям установления

го учета указанной части земельного участка и без

сервитутов в отношении земельных участков, исполь-

государственной регистрации ограничения (обреме-

зуемым на иных правах. В последнем случае следует

нения), возникающего в связи с установлением дан-

применять правила главы V.3 ЗК.

ного сервитута. В этом случае граница действия сер-

Здесь важно, что, во-первых, сервитут в отноше-

витута определяется в соответствии с прилагаемой к

нии земельных участков, находящихся в государст-

соглашению об установлении сервитута схемой гра-

венной или муниципальной собственности, устанав-

ниц сервитута на кадастровом плане территории.

ливается, в частности, для размещения линейных объ-

Плата за установление сервитута в отношении зе-

ектов, сооружений связи, специальных информацион-

мельного участка, находящегося в государственной

ных знаков и защитных сооружений, не препятст-

или муниципальной собственности, устанавливается

вующих разрешенному использованию земельного

соглашением в порядке, установленном Правительст-

участка; проведения изыскательских работ; ведения

вом РФ, органом государственной власти субъекта РФ

работ, связанных с пользованием недрами.

или органом местного самоуправления в отношении

Во-вторых, об установлении сервитута в отноше-

принадлежащих им земель либо субъектом РФ в от-

нии земельного участка, находящегося в государст-

ношении земель, государственная собственность на

венной или муниципальной собственности, заключа-

которые не разграничена. Постановлением Прави-

ется соглашение. Требования к содержанию и поряд-

тельства РФ от 23.12.2014 № 1461 утверждены Пра-

ку заключения соглашения предусмотрены ст. 39.25 и

вила определения размера платы по соглашению об

ст. 39.26 ЗК соответственно.

установлении сервитута в отношении земельных уча-

Отметим, что по вопросу правовой природы со-

стков, находящихся в федеральной собственности

глашения об установлении сервитута не сложилось

[10].

единого мнения в науке. Например, одни авторы по-

Таким образом, попытку законодателя на законо-

лагают, что сервитутный договор носит комплексный

дательном уровне установить требования к порядку и

характер в связи с тем, что он «...одновременно явля-

условиям заключения соглашения о сервитуте в от-

ется основанием возникновения вещных и обязатель-

ношении земельного участка, находящегося в госу-

ственных отношений» [13]. Другие считают, что

дарственной или муниципальной собственности,

«…сервитутное соглашение в отличие от сделки не

можно оценить положительно. Насколько эти нормы

порождает гражданские права и обязанности. Его

эффективны, покажет правоприменительная практи-

цель состоит в установлении порядка осуществления

ка.

правомочий ограниченного вещного права. В этом

184

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

185

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

щихся в государственной или муниципальной собст-

мельного законодательства об аренде земельных уча-

венности земельных участков – заключения нового

стков, законодатель идет по пути признания права

договора аренды таких земельных участков в опреде-

аренды на земельный участок в качестве основного, в

ленных случаях: если земельный участок предостав-

особенности в границах населенных пунктов.

лен гражданину или юридическому лицу в аренду без

Однако для многих граждан позиция законодате-

проведения торгов, за некоторыми изъятиями, а также

ля об аренде земельных участков в населенных пунк-

если земельный участок предоставлен гражданину на

тах, в том числе для целей строительства, как основ-

аукционе для ведения садоводства или дачного хозяй-

ном праве, неприемлема, т. к. не дает устойчивости

ства, и, во-вторых, без учета ст. 39.20 ЗК, согласно

использования земли, ощущения «своего» земельного

которой исключительное право на приобретение зе-

участка и даже заинтересованности в его получении

мельных участков в собственность или в аренду име-

(поскольку гражданин, неся расходы по подготовке

ют граждане, юридические лица, являющиеся собст-

земельного участка к торгам, может его не получить).

венниками зданий, сооружений, расположенных на

Кроме того, законодатель зачастую непоследова-

таких земельных участках, за некоторыми изъятиями.

телен в формировании системы прав на земельные

В противном случае аренда земельного участка может

участки, наименовании отдельных видов прав на зе-

внешне оказаться «выгодной» формой использования

мельные участки, их распределении по статьям ЗК

земли для муниципальных образований, но не уста-

РФ. Земельный кодекс РФ насыщен отсылочными к

навливающей каких-либо гарантий для арендаторов

гражданскому законодательству и процессуальными

или потенциальных арендаторов. Однако в конечном

нормами, что затрудняет восприятие правовых норм о

итоге такая позиция может отрицательно сказаться на

правах на земельные участки, их толкование и приме-

рациональном и эффективном использовании земель

нение. Земельно-правовой науке вновь следует вер-

в муниципальном образовании. Практика показывает,

нуться к исследованию правовой природы частного и

что зная это обстоятельство, потенциальный аренда-

публичного сервитутов, их установлению, соотноше-

тор не заинтересован в использовании земли, в обес-

нию норм гражданского и земельного законодатель-

печении проведения кадастровых работ, в заключении

ства в этой части. Во избежание неверного толкова-

первичного договора аренды земельного участка или

ния норм земельного законодательства и применения

договора аренды земельного участка на новый срок.

их на практике и при нормотворческой деятельности

Таким образом, предусмотренное земельным за-

в субъектах Российской Федерации и в муниципаль-

конодательством многообразие видов прав на земель-

ных образованиях следует чаще обращаться к уче-

ные участки в настоящее время сохранено и истори-

ным, науке земельного права, фундаментальным ис-

чески оправданно, правовые возможности граждан

следованиям в этой области, поскольку ошибки могут

трансформировать ранее возникшие права пожизнен-

привести к нарушениям земельных прав и законных

ного наследуемого владения и постоянного (бессроч-

интересов граждан и юридических лиц. С даты вступ-

ного) пользования на земельные участки в собствен-

ления в силу Земельного кодекса РФ прошло много

ность или аренду не утратили своей актуальности и

лет, а устойчивая правоприменительная практика

юридической силы. Федеральным законом от

сложилась сравнительно недавно. В связи с измене-

23.06.2014 № 171-ФЗ законодатель предпринял по-

ниями земельного законодательства практике снова

пытку привести в соответствие общие положения о

следует приспосабливаться к новому этапу развития

безвозмездном пользовании и сервитуте с граждан-

земельных отношений и земельного законодательст-

ским законодательством, предусмотрев специальные

ва, но без учета теории права и представления о зем-

нормы о них в Земельном кодексе РФ, что соответст-

ле, прежде всего как о природном объекте и природ-

вует принципу дифференцированного правового ре-

ном ресурсе, формирование полноценной правопри-

гулирования. Существенно расширены нормы зе-

менительной практики невозможно.

186

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

Вестник Кемеровского государственного университета 2015 № 2 (62) Т. 2

187