МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В. Ломоносова ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
ДОКЛАД
ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ГОРОДЕ САРАТОВ
Подготовили студенты 401 группы
Иванов Алексей
Галкина Анастасия
Москва
2020 г.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ИСТОРИЯ.
Немного истории и основные нормативные правовые акты.
В период перехода от национализации земли к ее приватизации на основе проведения в России земельной реформы огромным изменениям подвергся важнейший отраслевой принцип земельного права — принцип собственности на землю. Вместо господствующего ранее принципа исключительной государственной собственности на землю утвердился принцип множественности и правового равенства форм собственности на землю. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Согласно п. «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Целесообразность данной нормы объясняется тем, что режим использования земельных участков зависит от географических, природно-климатических, экологических и иных региональных особенностей.
Как возникло самостоятельное земельное законодательство в Саратове? Как пишет Новичков В.В. в своей статье «Правовые аспекты земельной реформы в Саратовской области» для журнала «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование» за 2000 год, несмотря на то, что тот момент времени существовало большое количество нормативных актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации, призванных в условиях отсутствия единого на тот момент земельного закона1, в полной мере урегулировать земельные отношения, отдельные отношения, возникающие при использовании земли, оказываются не урегулированными вообще.
Саратовская область стала первым субъектом Российской федерации, который, не дождавшись федерального Земельного кодекса, принял собственный Закон о земле (принят Саратовской областной думой 12.11.97.).
На практике возникают сложности при применении этих нормативных актов, поскольку невозможно учесть все существующие нормативные положения.
Столкнувшись с данной проблемой, учитывая то, что назрела необходимость в разработке систематизированного земельного закона, руководствуясь положением Конституции и Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между Федеральным центром и регионом Областная Дума Саратовской области взяла на себя право ликвидировать вакуум в правовом регулировании земельных отношений.
Закон Саратовской области «О земле», принятый Саратовской областной Думой 12 ноября 1997г.2 учел почти 120 федеральных нормативных актов и 87 местных, включил в себя важнейшие принципы регулирования земельных отношений, такие, как сочетание регулирования использования земли в качестве природного объекта и хозяйственного объекта, многообразие видов прав на земельные участки, разделение полномочий Российской Федерации, Саратовской области и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений, признания равенства участников земельных отношений в защите их прав на землю, недопустимости вмешательства государства в деятельность физических и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей.
Основной массив текста Закона Саратовской области о земле представляет собой переложение на областной уровень положений проекта Земельного кодекса Российской Федерации с внесением в него изменений в части политического решения о купле-продаже участков земли сельскохозяйственного назначения. Концептуально, такой путь законотворчества плох. Дело в том, что региональный закон, как документ более приближенный к конкретной жизни, должен более четко, чем кодекс определять процедуры и технологию владения, пользования и защиты земли. Когда этого нет в Федеральном Кодексе, можно исправить дело в Федеральных и местных законах, но когда региональный закон лишь декларирует намерения, а их реализацию фактически передоверяет чиновникам (или вообще никому), то можно лишь сожалеть о возможностях, упущенных саратовскими законодателями. Исключением из сказанного является лишь описание процедуры выделения земельных долей (в том числе в натуре) из коллективной (колхозной) земельной собственности. Однако к теме нашего комментария (закон и охрана земли) эта конкретика практически не имеет отношения.
С позиций требований к региональному закону недопустимо отсутствие конкретизации процедур и механизма установления экологических обременений земельных участков и экологических сервитутов. Сами понятия обременений и сервитутов являются новыми, поэтому их внедрение в практику будет непростым. Если законодатель не конкретизирует своего замысла, то чиновник исполнительной власти, в лучшем случае, ничего не сделает в этом направлении, т.е. оставит все как есть и это будет еще не худший вариант.
Бездумное “переписывание” статей Федерального кодекса обернулось для саратовского закона некоторыми казусами, которые в степной области выглядят экологически опасными. Так, статья 15, п. 4 предоставляет землепользователю возможность вовлекать в сельскохозяйственный оборот расположенные в границах землепользования леса, кустарники, болота. То, что можно пропустить в общероссийском законодательстве, недопустимо воспроизводить в малолесной области, где каждая нераспаханная сотка земли должна быть объектом внимания и иметь возможность для получения экологической защиты. Здесь же одним росчерком политически торопливого пера из-под такой защиты выведено множество потенциальных звеньев будущих экологических сетей.
Другой казус содержится в статье 37, которая декларирует необходимость защиты земли от множества “опасностей”, в том числе от “зарастания сорной растительностью, кустарниками и мелколесьем”. Чем не основание для ликвидации лесополос, распашки межевых полос, дерезняков, околков и других последних оплотов естественной растительности и опорного каркаса местообитаний лесостепной флоры и фауны. Если далеким от земли федеральным депутатам можно простить введение в кодекс понятия “предельно допустимые нормативы концентрации … сорных растений, вредителей и болезней”, то повторение этих перлов в региональном законе говорит лишь о том, что составителям закона на самом деле эти проблемы “до фени”. Они не будут работать, да и не замышлялись как работающие.
Все остальные замечания не относятся к специфике саратовского закона, а связаны с переписанными в него положениями Федерального земельного кодекса. К Федеральному же документу с позиций эколога есть две основные претензии.
Первая – декларативность экологических положений, для реализации которых не предусматриваются конкретные процедуры.
Вторая – принижение роли земельной ренты (земельного налога) как универсального инструмента, пригодного и для экономической защиты земли (расположенных на ней экосистем), и для предотвращения спекулятивного ограбления народа, и для ограничения расширяющейся урбанизации. Декларативность – родовая болезнь российского законодательства. Проектом кодекса (и саратовским законом) предусмотрены экологические ограничения. Но сделать их реальными процедурами землепользования можно только в случае, если весь комплекс документов (поземельные книги, земельный кадастр, регистрация сделок с землей, документы землевладельцев и прочее, прочее) будут содержать соответствующие пункты и разделы. А вот их-то присутствие в документах на землепользование кодексом и не предусматривается. Этот вопрос отдан на откуп исполнительной власти, которая без законодательного принуждения крайне неохотно идет на изменение форм отчетности. Поскольку же земельная документация должна согласовываться множеством ведомств (аграрии, лесники, водники, градостроители, недропользователи и проч., и проч.), то появления в ней экологических позиций можно будет ждать до “морковкина заговения”.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ.
Содержание закона Саратовской области «О земле».
Этот закон закрепил в себе компетенцию Саратовской областной Думы по регулированию земельных отношений в Саратовской области, взявшую на себя большую часть обязанностей по государственному регулированию земельных отношений, компетенцию правительства Саратовской области, компетенцию Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области и его органов на местах, компетенцию органов местного самоуправления в Саратовской области в сфере управления земельным фондом в области регулирования земельных отношений.
Например, закон содержит следующие положения (сходную структуру имеет, к слову, и Закон «О недрах»:
Полномочия областной Думы по регулированию земельных отношений в Саратовской области
Полномочия Правительства области по регулированию земельных отношений в Саратовской области
Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности
Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
Преимущественное право на покупку земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
Приобретение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения
Природно-сельскохозяйственное районирование и нормирование земель
Особенности использования сельскохозяйственных угодий
Проблема определения даты начала приватизации.
И если большинство положений не вызывает какого-то удивления, то вопрос приватизации на региональном уровне привлекает внимание.
Поскольку, как уже отмечалось, многие нормы закона по факту дублируют законодательство федерального уровня, интересным представляется обсудить вопросы, которые некогда вызывали огромные споры, но при этом остались закрепленными в самом законе. И речь пойдет о приватизации.
Безусловно, один из важнейших вопросов, который должен быть решен в законах субъектов Российской Федерации, – это вопрос об установлении момента начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Как указывается некоторыми исследователями, Вопрос о приватизации земель сельскохозяйственного назначения – это, по сути дела, вопрос о дальнейшей судьбе земельной реформы. В том, как он решается, проявляется и отношение органов государственной власти тех или иных субъектов Российской Федерации к предшествующему этапу аграрной и земельной реформ.
Федеральная власть сделала значительную уступку субъектам Российской Федерации при принятии Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ). В статье 8 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» указывается, что приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускается до введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Таким «завуалированным» способом федеральная власть приостановила процесс приватизации земли в сельском хозяйстве, но возобновление этого процесса связывалось именно с введением в действие Закона об обороте земель. Однако и с вступлением указанного закона в силу «мораторий» на приватизацию сельскохозяйственных земель не был снят, т. к. теперь уже данным законом предусмотрено, что приватизация осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. В результате многие нормы Закона об обороте земель, да и ЗК РФ, превращаются в нормы непрямого действия: их применение невозможно, если в соответствующем субъекте Российской Федерации приватизация сельскохозяйственных земель «отсрочена» на несколько лет.
Как отмечалось, при внесении в них в 2003 году изменений и дополнений момент начала приватизации не был определен. Очевидно, на эти области, как и на субъекты Российской Федерации, в которых законы еще не приняты, распространяется норма статьи 191 Закона об обороте земель, указывающая, что приватизация сельскохозяйственных земель осуществляется с 1 января 2004 года. Однако после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации и вступления его в силу приватизация может быть вновь «приостановлена» до момента, определенного законом субъекта Российской Федерации. Такой своеобразный «маятник» (1990-е годы – приватизация, с конца 2001 до 1 января 2004 года – мораторий, с 1 января 2004 года – приватизация, с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации – вновь мораторий, если он вводится) не обеспечивает права граждан и юридических лиц на землю. Как уже отмечалось, в идеале решение вопросов приватизации земель должно находиться в компетенции федеральных властей.