772
.pdfВ этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:
•путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;
•введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзыва на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества
вделах местного сообщества усиливается политико-демократи- ческий профиль местного уровня;
•в ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных / муниципальных услуг);
•хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в том числе не в последнюю очередь в признании МСУ в общеевропейском праве – см. Лиссабонский договор 2009 г.).
101
Стр. 101 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
Список литературы
1.Волльманн, Х. Реформы местной политической системы
иместного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция
иГермания. – Висбаден, 2008.
2.Сравнительный анализ развития, состояния и перспектив местного самоуправления в Германии и других странах Европы // Править: сборник / пер. Б. Егнер, М. Хаус, Г. Теризакис. – Изд-во Шпрингер ФС, 2012. – С. 421–443.
3.Кульманн С., Волльманн Х. Администрация и административные реформы в Европе. – Висбаден, 2013.
4.Кульманн С., Волльманн Х. Администрация и административные реформы в Европе. – Висбаден, 2014 (в печати).
102
Стр. 102 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
1.9. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФИНЛЯНДИИ ПЕРЕД ЛИЦОМ НОВЫХ ПРОБЛЕМ
Т. Линкола
В течение нескольких прошедших лет Финляндия получала лучшие в Европе оценки за организацию основного образования – что являлось задачей местных властей. Финляндия и её скандинавские соседи хорошо известны высоким уровнем социальной защиты населения и здравоохранения, что также входит в Финляндии в круг задач местного самоуправления. Ранее финская экономика опиралась на сильное лесное хозяйство, а также целлюлозно-бумажную промышленность. Однако в недавнем прошлом этот сектор существенно пострадал от последствий глобализации и перемещения инвестиций в развивающиеся страны Азии и Латинской Америки. Высокие технологии заняли лидирующее положение в финском экспорте. Мобильные телефоны Nokia до последнего времени удерживали ведущие позиции в масштабах мирового рынка, испытывая тем не менее жёсткую конкуренцию. Крупнейшие предприятия Финляндии в значительной степени вовлечены в процессы глобализации: ими владеют иностранные акционеры. Крупнейшими владельцами корпорации Nokia являются пенсионные фонды США. Возможно, мировым лидером в решении проблем равенства полов является Швеция, однако и в Финляндии женщины имеют значительный вес в обществе. С 1995 года Финляндия является членом Европейского союза, но не состоит в НАТО.
По состоянию на май 2012 года в Финляндии насчитывалось 5,4 миллиона жителей. Внутренняя экономика страны невелика и, напротив, велика ее зависимость от экспорта. Мировой финансовый кризис нанёс болезненный удар экономике Финляндии. Страна располагается в Северной Европе, на значительном удалении от Центральной её части, но близко к Санкт-Петербургу. Уровень налогообложения в Финляндии намного выше, чем в
103
Стр. 103 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
России. Население страны стареет: численность детей в возрастной структуре населения снижается, а численность пенсионеров растёт. Несмотря на то, что социальная картина выглядит в целом благополучной, около 10–15 % жителей испытывают трудности. В последнее время наблюдается повышение уровня безработицы, бедности, а также потребления алкоголя.
Публичное управление в Финляндии осуществляется на трёх уровнях: государственном, региональном и местном. Иногда выделяют всего два уровня данной системы – уровни центрального и местного управления. На региональном уровне не проводятся прямые выборы; органы регионального управления – это частично государственные органы, но преимущественно органы сотрудничества местных властей; ни те, ни другие не имеют полномочий по взиманию налогов. До конца 2009 года сохранялось разделение Финляндии на 6 губерний, каждая из которых управлялась губернатором, назначаемым Президентом Финляндии. Однако начиная с 2010 года губернии и должности губернаторов были упразднены. Отныне на региональном уровне работают подразделения министерств, а региональное развитие и региональное здравоохранение являются общими задачами местных властей региона и финансируются из местных бюджетов.
Местное самоуправление Финляндии имеет одноуровневую структуру. По состоянию на 2009 год в стране насчитывалось 348 муниципалитетов. Одним из них является Хельсинки, столица Финляндии с населением 583 000 человек. Соттунга, самый маленький муниципалитет, расположенный в архипелаге островов в Балтийском море, насчитывает всего 120 жителей. Вообще муниципалитеты Финляндии крайне не похожи друг на друга, но круг обязанностей у всех одинаков. В среднем муниципалитет охватывает территорию в 873 квадратных километра и имеет 15 200 жителей, однако половина всех муниципалитетов имеют на своей территории менее 6000 жителей. Вопрос о том, как будет именоваться муниципальное образование – город либо же сельское поселение – решает Муниципальный Совет. Обычно сельское муниципальное образова-
104
Стр. 104 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
ние включает в себя несколько поселений или деревень, не имеющих собственных органов управления. Законодательство предусматривает, что городские и сельские муниципальные образования не имеют различий в правовом статусе. В отличие от России, в Финляндии нет ни субъектов федерации, ни районов. Финские сельские муниципальные образования больше российских сельских поселений.
Высшим органом власти муниципалитета в Финляндии является Муниципальный Совет. Члены его избираются каждые 4 года из числа жителей муниципалитета на местных выборах. На выборах в 2008 году три самых больших партии получили примерно по 20 % голосов, а пять остальных партий – чуть выше 4 % голосов каждая. Самыми популярными партиями являлись правое крыло национальной коалиции, социалдемократы и партия Финляндский Центр, представляющая интересы сельских жителей. Зеленый союз более популярен в городах. Левый союз, близкий давним приверженцам коммунистических взглядов, постепенно терял их поддержку.
По состоянию на 2009 год 37 % членов Муниципальных Советов составляли женщины. Активность избирателей на выборах 2008 года составила 61,3 %.
Муниципальный Совет формирует Правление, которое занимается подготовкой вопросов для их рассмотрения в Муниципальном Совете, а также исполнением принятых последним решений. Некоторые секторные комитеты (по образованию, техническим вопросам, делам социального обеспечения и здравоохранения и т.д.) также назначаются Советом. Все партии, представленные в Совете, получают представительство и в Правлении, а также в комитетах – пропорционально количеству членов Совета и общему числу голосов от каждой партии. В муниципалитетах Финляндии не существует оппозиции, поскольку каждая партия участвует в принятии всех политических решений. Многие члены Парламента Финляндии и даже некоторые министры являются членами своих Муниципальных Советов, где большинство из них начинали свою политическую карьеру.
105
Стр. 105 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
Глава Администрации муниципалитета не избирается путём проведения прямых выборов. Руководство муниципальным управлением осуществляет профессиональный Муниципальный Управляющий, назначаемый Советом и ответственный перед ним. Муниципальный Управляющий, как и все штатные эксперты в сфере муниципального управления, обычно продолжает занимать свою должность независимо от результатов вновь проведённых выборов. Это правило гарантирует профессиональную устойчивость в работе местных органов. Финны ожидают от местных властей профессионализма и компетентности, но не быстрых популистских перемен. Большинство Муниципальных Управляющих имеет университетские дипломы. Половина из них изучали муниципальное управление в Университете Тампере. Совет вправе уволить Управляющего на предусмотренных законом основаниях, однако такое случается весьма редко.
Муниципалитеты Финляндии осуществляют оказание публичных муниципальных услуг своим жителям – таких, как социальное обеспечение (ежедневная забота о детях, уход за пожилыми, забота об инвалидах, малоимущих и т.д.), здравоохранение (все больницы), образование (начальное, среднее, профес- сионально-техническое), услуги в сфере культуры (библиотеки, спорт и т.д.), охрана окружающей среды (в рамках местных задач), а также техническая инфраструктура (городское планирование, содержание местных дорог и улиц, водоснабжение, контроль за сточными водами, организация сбора и удаления отходов и т.д.). Решение задач по организации центрального отопления, подаче электричества, а также обеспечению населения услугами общественного транспорта многие муниципалитеты принимают на себя в добровольном порядке.
Муниципалитеты Финляндии и органы межмуниципального сотрудничества имеют в штате 424000 служащих. Причём, на 1000 жителей приходится 79 служащих, что более чем в два раза превосходит аналогичный показатель численности всех государственных служащих. Из всех муниципальных служащих в сфере здравоохранения заняты 30,9 %, в социальных службах –
106
Стр. 106 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
26,5 %, в сферах образования и культуры – 26,1 %, в секторе городского планирования и инфраструктуры – 4,2 % и, наконец, на муниципальных предприятиях – 4,6 %. Основную часть муниципальных служащих составляют учителя, средний медицинский персонал, работники социальной сферы.
Действующий закон о местном самоуправлении в Финляндии принят в 1995 году. Помимо него, к вопросам местного самоуправления имеют отношение около 400 законов. Все законы в стране принимаются Парламентом, а постановления – Кабинетом Министров.
Средний размер местного бюджета в 2009 году составил 7100 евро на душу населения в год. Этот показатель приблизительно равен аналогичному показателю государственного бюджета. А совокупный бюджет муниципалитетов Финляндии сопоставим по величине с бюджетом всего государства. Все вопросы, связанные с принятием местного бюджета, в том числе вопросы о местных налогах и платежах, решает Муниципальный Совет. Причём, одобрения со стороны каких-либо органов государственной власти не требуется.
Среди доходов местного бюджета в среднем 47 % составля- ют муниципальные налоги, 27 % – доходы от основной деятельности, 19 % – государственные субсидии, 4 % – заёмные средства, 2 % – доходы от капиталовложений и, наконец, 1 % – иные доходы. Среди местных налоговых поступлений основным источником (в 2009 году – в среднем 18,6 %) является местный налог на трудовые доходы, составляющий 15–21 % от доходов граждан. Каждый год Муниципальный Совет устанавливает ставку данного налога. В пределах законодательно установленных рамок Совет также ежегодно устанавливает ставку налога на недвижимое имущество исходя из стоимости земли или строений, входящих в объект налогообложения. Вся городская собственность, включая государственную, является объектом налогообложения местного налога на недвижимое имущество. Все поступления в связи с обложением данным налогом признаются доходами муниципалитета. Однако земли сельскохозяйственного назначения, а также лесного фонда не
107
Стр. 107 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
входят вобъект налогообложения. В 2009 году ставка налога на недвижимое имущество составляла в зависимости от муниципалитета и объекта налогообложения 0,5–1,0 % от стоимости объекта, а в отдельных случаях колебалась от 0,22 до 3,0 %. Жилые помещения облагаются невысокой суммой, а пустые земельные участки, пригодные для строительства – напротив, значительной. Стоимость недвижимого имущества подлежит оценке государственными налоговыми органами. Муниципалитетам принадлежит также около 22 % суммы налога на доходы от предпринимательской деятельности. Что касается налога на трудовые доходы финских граждан, то часть заработной платы забирает ещё и государство, используя систему прогрессивного налогообложения, в рамках которой ставка налога растёт пропорционально возрастающим доходам. Среднестатистический финн, в конечном счете, отчисляет 30– 35 % своей заработной платы муниципалитетам и государству. Налог на добавленную стоимость, а также налог на доход от использования недвижимого имущества поступают целиком в государственный бюджет. Взимание всех налогов осуществляется государственными налоговыми органами. Налоговые органы владеют подчас даже большей информацией о доходах граждан, чем они сами. Серойэкономики вФинляндии практически нет.
Доходами от основной деятельности муниципалитетов являются муниципальные платежи, связанные с оказанием определённых муниципальных услуг. К ним относятся, например, платежи за потребление воды (реальная стоимость), энергопотребление (реальная стоимость), ежедневную заботу о детях (часть реальной стоимости, сопоставимая с доходами семьи), здравоохранение (5– 10 % от реальной стоимости), социальную поддержку пожилых людей (часть реальной стоимости, сопоставимая с доходами клиента). Обучение в школах является бесплатным (включая учебную литературу, питаниеи доставку до местаучёбы).
Государственные субсидии предоставляются муниципалитетам частично с целью обеспечить оказание ими некоторых обязательных услуг, однако, в большей степени – для преодоления неравенства доходов состоятельных и менее обеспеченных
108
Стр. 108 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
муниципалитетов. Некоторые наиболее развитые муниципалитеты страны вообще не получают субсидий; однако на севере и востоке страны, где расстояния, как и расходы, велики, где высок уровень безработицы, доля государственных субсидий в структуре местных доходов может превышать 50 %. Сумма субсидий рассчитывается по математической формуле и не зависит от политических или личных решений каких-либо представителей государственной власти. Муниципалитетам, которые испытывают серьёзные финансовые трудности, государство отдельно оказывает небольшую дополнительную поддержку. По просьбе местных властей Министерство Финансов в строго определённых случаях вправе оказывать временную финансовую помощь 20–30 наименее обеспеченным муниципалитетам. К сожалению, количество низкодоходных муниципалитетов в последнее время возросло, а объёмы государственной поддержки местного самоуправления остались на прежнем уровне.
Из средней суммы расходов муниципалитета на каждого жителя в 7100 евро 50 % полностью идут на здравоохранение и социальное обеспечение, 22 % – на образование и культуру. Иные текущие расходы занимают 13 % и, наконец, на капиталовложения расходуется 10 % местного бюджета.
Все муниципалитеты Финляндии являются членами Ассоциации Местных и Региональных властей Финляндии. Эта ассоциация объединяет около 300 экспертов и играет весьма важную роль
вразвитии финского общества в целом. Она активно участвует
вреформировании законодательства о местном самоуправлении, ведёт постоянный диалог с Правительством, организует повышение квалификации муниципальных служащих, обеспечивает муниципалитеты специальной литературой, а также способствует развитию сотрудничества между местными властями и государством. Кроме того, ассоциация разрабатывает на национальном уровне условия труда, шкалу заработной платы в муниципальном секторе совместно с различными группами муниципальных служащих. Пенсионное обеспечение муниципальных служащих аккумулируется в Муниципальном Пенсионном Фонде, который наряду сбанками предоставляет муниципалитетам займы.
109
Стр. 109 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
Система местного управления Финляндии, начиная с обретения страной независимости в 1917 году, не подвергалась ка- ким-либо радикальным реформам. При этом практически постоянно происходило её медленное, постепенное реформирование. В результате многочисленные небольшие реформы довольно существенно изменили систему. В период с 1944 по 1990 годы наблюдался бурный экономический рост страны с одновременным увеличением объёма задач и ресурсов муниципалитетов. Начиная с 1990 года, стала ощущаться необходимость в ограничении местных ресурсов с целью повышения эффективности работы местных властей. Основной задачей закона 1995 года стало увеличение свободы муниципалитетов для оптимизации ими методов решения своих задач. В настоящее время перед системой местного самоуправления вновь стоят сложные проблемы, требующие своего разрешения и омрачающие жизнь простых людей.
Население страны стареет. Эта тенденция характерна и для Европы в целом, однако на Финляндии она сказывается особенно болезненно. В 2000 году количество граждан старше 65 лет составило 15 % от общей численности населения, а в переводе на реальные цифры – 777 000 человек. К 2030 году этот показатель достигнет 26,3 %, что эквивалентно 1 389 000 человек. Следовательно, ожидается неуклонное возрастание объёмов пенсионного обеспечения, социальных и медицинских услуг, а также снижение доли экономически активного населения. Как же нам гарантировать пожилым людям, число которых неизменно растёт, достойную жизнь и должную заботу? Вот примеры решений данной проблемы:
–Накопление средств пенсионных фондов с более раннего возраста;
–Содействие укреплению здоровья населения и активности старшего поколения;
–Содержание пожилых людей в их собственных домах, оказание им помощи по месту жительства;
–Обеспечение материальной поддержки гражданам, самостоятельно ухаживающим за пожилым членом своей семьи;
110
Стр. 110 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |